LE FIL DES IDEES

3 septembre 2015

LES MIGRANTS : double complexité

Filed under: Démocratie,Europe,Nation,Politique française,Populisme — Auteur @ 11:16

La première complexité est commune à toute action politique, qui consiste à articuler divers types de rationalité. Dans le cas de la « crise des migrants », comme on commence à la nommer,  trois rationalités s’affrontent : la rationalité économique, qui dans bien des pays à démographie faible et économie dynamique (l’Allemagne et la Grande-Bretagne par exemple) plaide pour l’accueil, ou un certain type d’accueil, des réfugiés et des immigrés ; la rationalité morale et juridique qui, prenant appui sur une tradition européenne et sur les droits de l’homme, exige que ces malheureux soient sauvés et traités avec dignité ; la rationalité culturelle, enfin, qui conduit une large fraction de certains peuples – pas seulement ceux des pays d’Europe centrale – à craindre l’arrivée de réfugiés et immigrés d’une culture différente de la leur. L’expression « rationalité culturelle » n’implique ici aucun jugement de valeur : elle entend seulement signifier que sur la base de l’image qu’ils se font de leur identité, qu’à partir de l’expérience historique qui est la leur (le fait, par exemple, que les pays d’Europe centrale n’aient jamais connu de phénomènes d’immigration) et de leurs analyses et croyances, ces peuples raisonnent ainsi. La politique, qui entend inscrire ses idéaux dans le réel, ne peut que constater l’existence de ces rationalités divergentes et essayer d’accorder au mieux les trois voix qui se font entendre : celle des élites libérales (il suffit de lire The Economist, le Financial Times ou la presse économique allemande pour comprendre à quel point l’arrivée des migrants est pour elles une opportunité), celle des autorités morales ou religieuses (ONG humanitaires, etc.) et celle, vociférante, discrète ou honteuse, mais dans tous les cas bien réelle, de tous ceux qui, là-bas ou ici, refusent fermement l’installation des réfugiés et immigrés sur le sol européen.

Il n’y a là rien de bien nouveau, gravité du problème mise à part. La politique a toujours consisté à accorder des valeurs divergentes, non pas d’un illusoire point de vue neutre, mais sur la base de certaines valeurs. La récente intervention d’Angela Merkel est de ce point de vue exemplaire : elle a rappelé clairement, de son propre point de vue politique, les trois dimensions de cette crise et l’impossibilité de la traiter en oubliant l’une ou l’autre de ces dimensions.

La seconde complexité est celle de la politique européenne. Pour simplifier : soit l’on pense, avec le philosophe Daniel Innerarity et bien d’autres, que la gouvernance européenne est, malgré toutes ses imperfections, d’un type nouveau, post-national, soit l’on pense, avec Pierre Rosanvallon dans son dernier livre (Le bon gouvernement) qu’elle est « une forme d’entre-deux, prépolitique et prédémocratique ». Dans le premier cas, l’Union trouvera sans doute les moyens de mobiliser son exécutif pour prendre des mesures fermes et cohérentes, sur la base de ses valeurs et des orientations politiques de la majorité actuellement en charge du gouvernement de l’Union –  et réussira à obtenir, tant bien que mal, l’adhésion des peuples européens à ses décisions. Dans le second cas, l’échec guette, sous la forme d’un sauve-qui-peut généralisé, conduisant chaque pays à adopter les politiques qui lui paraîtront les meilleures.

Je ne connais personne qui soit capable, aujourd’hui, d’assurer avec certitude que l’Union européenne est capable de gouverner ou qu’elle n’en est pas capable. En d’autres termes, qui peut dire avec certitude que l’Union européenne est ou n’est pas une entité politique ? C’est pourquoi Angela Merkel a eu raison de déclarer que si l’Union ne parvient pas à gouverner, et à se gouverner, « la question de Schengen se posera ». Et après cette question, celle de l’existence même de l’Union européenne. C’est pourquoi « l’Europe doit se bouger », a-t-elle conclu, sobrement et rigoureusement – laissant ainsi la porte ouverte, malgré toutes les raisons de désespérer, à l’idée que l’Union est une entité politique, ou peut-être qu’elle le deviendra davantage à l’occasion de cette crise.

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1 mars 2015

Démocratie : réalité ou utopie?

Conférence donnée à la Bibliothèque municipale de Saint-Christoly en Blaye (mai 2015)

La démocratie, réalité ou utopie ?

Quand il s’agit d’apprécier une valeur (la liberté, la justice, la démocratie, etc.), on a souvent  recours l’alternative réalité/irréalité ou réalité/utopie. Dans le langage commun, on entend en effet par utopie un idéal qui ne deviendra jamais réel (étymologiquement un « lieu de nulle part »).

Mais chaque fois qu’on pose la question en ces termes (réalité ou utopie ?), il faut savoir de quelle définition de la liberté, de la justice, de la démocratie, on part… Prenons l’exemple de la liberté. Si je la définis comme le fait que les lois me donnent un certain nombre de droits, c’est-à-dire  de possibilités de faire ce que je veux dans le cadre des lois, alors la liberté est bien réelle dans ce qu’on appelle les États de droit, et elle est très réduite dans les pays totalitaires. Mais si je définis la liberté comme le fait Kant, comme le fait d’agir par ma seule raison, sans être déterminé par des causes extérieures (mes passions, mon caractère, l’éducation que  j’ai reçue, etc.), alors je serai tenté de dire qu’une telle liberté intérieure, à la différence de la liberté extérieure dont j’ai parlé antérieurement, est souvent une utopie…

Il en va de même de la démocratie. On peut en donner une définition minimale, et dans ce cas elle est une réalité dans un pays comme le nôtre, ou une définition maximale, et dans ce cas elle risque d’apparaître comme une utopie.

Partons de la définition minimale. On entend souvent dire qu’il faut défendre la démocratie contre les dangers qui la menacent. C’est donc qu’elle est réelle. C’est ce que disait, avant la Seconde Guerre mondiale, un grand économiste autrichien, Schumpeter, qui donnait une définition minimale de la démocratie : il y a démocratie quand les citoyens ont le pouvoir d’élire des individus qui acquièrent, par cette élection, le pouvoir de prendre des décisions (Schumpeter ajoute qu’il faut ajouter un certain nombre de conditions, comme l’existence de partis politiques libres, la liberté d’expression et la liberté de la presse). Si l’on part d’une telle définition, nous serons nombreux à dire que la démocratie est réelle en France, aux États-Unis, en Allemagne, et qu’elle est très réduite en Russie et quasiment inexistante en Chine. 

Mais on peut adopter une définition maximale, en partant de celle que les Athéniens, qui sont à l’origine de l’idée de démocratie, en donnaient il y plus de deux mille ans. Aristote définissait la démocratie comme le pouvoir du peuple, et plus précisément comme le régime politique où les citoyens, se considérant comme des égaux, sont à la fois gouvernants et gouvernés (grâce au tirage au sort de certaines fonctions, en particulier). Bien sûr, le citoyen au sens athénien exclut les femmes, les esclaves et les métèques. Notre définition du citoyen s’est élargie, mais cette définition a traversé toute l’histoire jusqu’à nos jours. On la retrouve par exemple dans la définition que Rousseau donne de la République. Et certains évoquent encore cette définition pour exiger d’une part une démocratie directe ou plus directe (par le recours au référendum, ou à d’autres formes de consultation du peuple) mais aussi une application beaucoup plus large du principe d’égalité qui est à la base de la démocratie (on dira par exemple que les inégalités en matière de ressources qui caractérisent nos sociétés prouvent que nous ne sommes pas encore en démocratie, que la démocratie reste une utopie, qu’il faut réaliser une égalité entre les citoyens qui aille au-delà de l’égalité politique).

Mais rien ne nous oblige à nous laisser enfermer dans cette alternative (réalité ou utopie) ni dans ces deux définitions de la démocratie (celle de Schumpeter et celle des partisans de la démocratie directe et d’une égalité élargie entre citoyens). Je voudrais soutenir deux choses, pour lancer le débat : d’une part qu’entre la réalité et l’utopie, il y a l’idéal, c’est-à-dire une idée qui devient peu à peu réalité ; d’autre part que l’idéal de la démocratie a progressivement pris forme dans l’histoire, et que cet idéal est plus complexe que les deux définitions de la démocratie que je viens de donner.

Vous savez sans doute que la démocratie spécifiquement moderne, celle qui s’est développée à partir des révolutions des XVIIe et XVIIIe siècles en Angleterre, en France et aux États-Unis, se caractérise par plusieurs traits que ne connaissaient pas les Athéniens. J’en citerai six :

1) La démocratie est devenue représentative, car on ne peut gouverner un pays de plusieurs millions d’habitants comme une petite cité grecque se gouvernait. Nous élisons nos représentants. C’est un point sur lequel ont beaucoup insisté les Pères fondateurs américains, dans The Federalist, qui tenaient à distinguer la démocratie moderne de son origine antique. Et le caractère représentatif de la démocratie a entraîné, au XIXe siècle, après d’âpres débats, la fin de ce que les historiens nomment le mandat impératif, qui consistait à élire des représentants en leur disant : vous êtes élu pour faire uniquement ceci ou cela… Mais bien évidemment gouverner un pays de plusieurs millions de personnes n’est pas compatible avec le mandat impératif, car des situations nouvelles apparaissent à chaque instant, car certains problèmes sont si complexes que le peuple n’en a pas la moindre idée… Si le mandat impératif avait été maintenu, on ne délibèrerait pas dans nos assemblées, on appliquerait mécaniquement des décisions issues du vote.

2) Le deuxième caractère de la démocratie moderne, c’est ce que Montesquieu appelait la division des pouvoirs, qui était inconnue des Grecs. Montesquieu dit dans L’esprit des lois que seul le pouvoir limite le pouvoir. C’est pourquoi les démocraties modernes divisent toutes le pouvoir (les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire y sont distincts) et reposent sur un équilibre fragile et complexe entre ces pouvoirs (ce qu’on nomme checks and balances aux USA). Parmi ces pouvoirs, il y en a un qui est original et essentiel, celui des cours constitutionnelles (le Conseil constitutionnel en France, la Cour suprême aux USA). Les citoyens, qui les ont mis en place en ratifiant la Constitution, l’ont fait pour se protéger des mesures hâtives que pourraient prendre les majorités élues. Le Conseil constitutionnel, en France, est chargé de vérifier la constitutionnalité d’une loi, c’est-à-dire sa conformité à la volonté la plus profonde du peuple, aux principes qu’il a inscrits dans la Constitution. Le peuple, en quelque sorte, se méfie de lui-même. C’est pourquoi on ne peut changer la Constitution, en France, que par un vote solennel du Parlement (Chambre + Sénat) réuni à Versailles qui requiert une super-majorité. Pour mieux comprendre ce mécanisme, souvenez-vous d’Ulysse et des Sirènes. Ulysse sait qu’un homme qui écoute les Sirènes se jette immédiatement à l’eau pour les rejoindre et meurt noyé. Il a donc l’idée d’une ruse : avant d’arriver aux Sirènes, il demande à ses marins de l’attacher au mât et de ne pas le libérer s’il leur fait signe de le faire, puis il leur met des bouchons de cire dans les oreilles. En d’autres termes il se lie lui-même, pour obéir à sa volonté la plus profonde (ne pas mourir) tout en écoutant les Sirènes…

3) Le troisième caractère de la démocratie moderne, c’est l’apparition de nombreuses institutions spécialisées relativement indépendantes des représentants du peuple et de l’exécutif. Ces institutions, comme les banques centrales par exemple, ont été créées pour gérer des problèmes d’une grande complexité et technicité (la gestion de la monnaie, par exemple) et aussi  pour  se protéger des mesures hâtives que pourraient prendre majorités du moment. Ces institutions peuvent avoir un pouvoir décisionnel (strictement encadré) ou consultatif.

4) Le quatrième trait des démocraties modernes est qu’elles donnent aux individus non seulement des droits politiques (droit d’élire et d’être élu) mais aussi des droits civils. On appelle droits civils les libertés fondamentales (droit de se déplacer, de pratiquer la religion de son choix ou de ne pas avoir de religion, liberté d’expression, etc.). Ces droits civils, qu’ignoraient les Athéniens (il y a avait une religion de la cité, par exemple, et suivre le culte était obligatoire), se sont développés peu à peu à partir de la conscience que si les citoyens ont des droits politiques, c’est parce qu’ils sont également libres. Ils ne peuvent donc pas être libres au niveau politique sans être libres aussi au niveau civil, et inversement. Ces deux types de droit sont apparus progressivement dans l’histoire : les femmes n’ont pas voté, en France, avant la fin de la Seconde Guerre mondiale (même le Front populaire n’a pas élargi le droit de vote aux femmes, pas plus qu’au personnel de maison !) ; et les droits civils, tout comme les droits politiques, n’ont été conquis que peu à peu (pensez au grand mouvement des droits civils aux États-Unis à partir des années 60).

5) Parmi les droits civils figure un droit très important : le droit de propriété (le deuxième des droits de l’homme cité, dans l’article 2 de notre déclaration). Ce droit de propriété est inséparable du droit d’entreprendre, c’est-à-dire du droit d’utiliser librement les ressources dont on dispose. C’est pourquoi toutes les démocraties modernes, à un degré ou à un autre, reconnaissent comme une de leurs institutions l’économie de marché. Cela ne veut pas dire que réciproquement l’économie de marché implique la démocratie (il y a une économie de marché en Chine), ni que les démocraties soient incompatibles avec secteur public plus ou moins large (il y a des démocraties qui pratiquent une économie mixte). Mais on ne connaît pas de démocratie dont l’économie soit totalement dirigée, et inversement là où l’économie est totalement dirigée on n’a jamais vu de démocratie.

6) Enfin, dernier caractère, les démocraties ont pris peu à peu conscience que les citoyens ne pouvaient pas être traités comme des égaux aux niveaux politiques et civils sans un certain nombre de droits sociaux. Les démocraties sont plus ou moins libérales, plus ou moins social-démocrates, mais toutes comportent au moins un certain nombre de droits qui ont été instaurés à partir de la fin du XIXe siècle, en Allemagne, puis en France et en Angleterre et dans d’autres pays : toutes les démocraties considèrent, à des degrés divers, qu’on ne doit pas abandonner à leur sort les citoyens qui sont victimes de la maladie, du handicap, du chômage, d’inégalités diverses et d’injustices ancestrales (dont ont été victimes les femmes, bien sûr, mais aussi des groupes de citoyens, les noirs aux USA, les homosexuels un peu partout, etc.). C’est pourquoi a été instauré partout, à des degrés divers,  ce que l’on appelle l’État du bien-être (Welfare State), qui par l’impôt ou par l’assurance obligatoire tente tant bien que mal de réduire les inégalités, en particulier celles qui naissent de l’économie de marché.

Si nous revenons maintenant à notre question de départ, vous pourriez penser que ma réponse est que « la démocratie est une réalité ». Ma réponse n’est cependant pas celle-ci. Il me semble plus judicieux de dire que la démocratie est un idéal. Et cela pour une raison fondamentale : la mise en place de la démocratie suscite des problèmes nouveaux auxquels la démocratie doit faire face. C’est pourquoi elle n’est jamais que partiellement une réalité. Je voudrais, pour terminer, le mettre en évidence en présentant trois tâches fondamentales de nos démocraties :

1) J’ai dit que nous sommes dans une démocratie représentative, sans mandat impératif. Mais cela soulève bien sûr la question de savoir comment les citoyens contrôlent leurs représentants élus, et aussi la question de savoir comment la démocratie peut ne pas se réduire à un vote tous les deux ou trois ans, comment elle peut-être vivante, comment les citoyens peuvent participer le plus activement possible à la prise de décision (individuellement mais aussi par l’intermédiaire des associations de la société civile : syndicats, ONG, etc.). Au niveau local, c’est relativement facile, si on en a la volonté politique… Au niveau national, c’est beaucoup plus difficile, et les fausses solutions, celles censées résoudre magiquement le problème, abondent (le référendum, par exemple).

2) J’ai dit que l’économie de marché (le capitalisme, pour employer un gros mot) est inséparable de la démocratie. Mais cela confère de nouvelles tâches aux démocraties : d’abord celle de définir une régulation fine du marché (ni trop faible ni trop forte, ce qui n’est pas facile, on le sait), ensuite celle de compenser par la redistribution les multiples inégalités (toutes ne tiennent d’ailleurs pas au marché, comme on peut le constater si l’on étudie de près le fonctionnement du système éducatif français).

3) Enfin, un peu partout sur la planète, mais surtout en Europe les États nation démocratiques doivent partager avec d’autres États-nations une part de leur souveraineté (la gestion des ressources biologiques des océans, par exemple, ne peut plus être traitée au niveau national, elle ne peut l’être qu’au niveau européen). Cela crée des problèmes nouveaux, car la démocratie devient encore plus indirecte. On sait que le « déficit démocratique » de l’Union européenne est très souvent invoqué…

Je dirai, en guise de conclusion, que la démocratie est un idéal, celui d’hommes décidés à se traiter comme des êtres libres et égaux, décidés également à interpréter ce que cela veut dire précisément, décidés à réaliser progressivement cet idéal dans l’histoire, décidés enfin à faire face aux multiples régressions, toujours possibles…

 

Appendice

Je n’ai rien dit, volontairement, de la démocratisation de la famille, de l’école, des églises, de l’entreprise… Parce qu’il me semble qu’il s’agit d’un abus de langage. Bien sûr, dans les démocraties, la manière de gouverner, dans ces institutions, a profondément changé. Il y a maintenant deux chefs de famille, et les familles non autoritaires débattent avec les enfants des sujets qui les concernent. Mais les enfants ne sont pas pour autant des égaux des parents, avant leur majorité, et après leur majorité ils ne sont plus des enfants… Il en va de même dans les entreprises : même dans l’entreprise la plus participative, le rapport entre le chef d’entreprise et les employés n’est pas un rapport d’égalité. C’est pourquoi je préfère ne pas abuser du terme « démocratie » et parler plutôt de gouvernance participative, non hiérarchique, ou de gouvernance polyarchique ou hétérarchique (même si ces mots sont bien pédants). 

7 juillet 2013

MOI, CITOYEN EUROPEEN, JE VOUDRAIS…

Filed under: Démocratie,Europe,Nation,Philosophie — Auteur @ 7:19

Conférence donnée au FIAP Jean Monnet (Paris), le 24/07/2013

On pourrait compléter ce début de phrase par une énumération (je voudrais une Europe sociale, je voudrais un gouvernement économique de l’euro, etc.). Mais je ne crois pas que ce soit une bonne approche, et quoi qu’il en soit ce n’est pas l’approche philosophique. Il me semble que cette dernière consiste d’abord à se demander ce qu’est actuellement un citoyen européen, et ensuite, sur la base de cette étude, de se demander ce que moi, citoyen européen, je voudrais pour exercer pleinement, mieux encore qu’aujourd’hui, ma citoyenneté européenne (au niveau de l’information, de la consultation, de la prise de décision, de l’action des organisations de la société civile, etc.).

La notion de « citoyen européen » est  d’une grande complexité, parce qu’elle a plusieurs sens, à plusieurs niveaux, et aussi parce que la notion de « citoyen », tout court, est aujourd’hui passablement brouillée.

Elle est brouillée, d’une part, parce que le mot citoyen, qui a eu jusqu’à une époque récente un sens strict (nous allons le voir), a vu sa signification se diluer : on parle aujourd’hui, par exemple, d’une conduite citoyenne ou non-citoyenne (pour celui qui roule avec un énorme 4X4 en ville, par exemple), alors qu’on veut dire « écologiquement responsable », terme plus approprié.

D’autre part, avec l’émergence de l’Union européenne, on parle de citoyens européens et même parfois, en relation avec la mondialisation, de « citoyens du monde »…

Le sens du mot est donc devenu très vague, et en même temps il désigne l’appartenance à des communautés de plus en plus larges…

Pour mettre un peu de clarté dans ces usages du mot citoyen, je commencerai par quelques rappels historiques, en distinguant trois sens du mot citoyen : le sens faible, le sens strict, et le sens fort.

I. Rappels historiques

Tout le monde connaît le premier sens, celui que j’appelle le sens faible. On emploie l’expression « citoyen français », « citoyen américain », « citoyen chinois », « citoyen de Corée du Nord ». On entend par cette expression l’appartenance d’un individu à un État-nation ou à un État fédéral, avec l’ensemble des droits et des devoirs que cela implique. En ce sens faible, le citoyen n’est pas nécessairement celui qui fait la loi (comme c’est le cas dans le sens strict, on va le voir, c’est-à-dire dans les démocraties), il est le membre d’un État,  qui jouit de droits qui peuvent être très limités.

Le sens strict, c’est le sens que le mot citoyen a eu jusqu’à une époque très récente. Un philosophe grec, Aristote, en a donné une définition très simple, qui vaut encore aujourd’hui : le citoyen est celui « qui a un droit égal à gouverner et à être gouverné ». Pour Aristote, ce genre d’homme, le citoyen, est celui qui habite une cité, non pas n’importe quelle cité, mais celle qui reconnaît que ses habitants  sont des êtres libres et égaux et sont capables de s’autogouverner (pas tous, pour les Grecs, car ni les femmes, ni les esclaves, ni les métèques ne sont citoyens).

Cette définition, vous la retrouvez par exemple chez Rousseau, dans le Contrat social, pour qui le sujet est celui qui obéit à la loi, et le citoyen est le même individu, mais en tant que « participant à l’autorité souveraine », c’est-à-dire en tant qu’il fait les lois.

Cette définition du citoyen, on ne la trouve pas seulement dans les écrits des philosophes, elle est au cœur de nos institutions. Les États-nations modernes sont en effet, pour la plupart, des États démocratiques, composés non seulement de sujets, mais de citoyens qui participent à l’élaboration de la loi, naturellement de manière bien plus indirecte qu’à Athènes, car nous sommes dans des démocraties représentatives. Pour être citoyen au sens strict il ne suffit pas, en effet, de jouir d’un certain nombre de droits, ces droits qu’on appelle les droits civiques (liberté de se déplacer librement, de fonder une entreprise, d’avoir la religion de son choix, etc.) ou encore ceux qu’on appelle aujourd’hui les droits sociaux (recevoir une indemnité en cas de maladie ou de chômage, etc.). Pour être citoyen, il faut en plus jouir de droits spécifiques, les droits politiques (droit de vote et d’éligibilité, par exemple). Pensez au fait que les immigrés d’origine extra-européenne ont, en France, des droits civiques et sociaux, mais ne sont pas citoyens français pour autant.

Je terminerai par le sens fort du mot citoyen, qui a un rapport avec les deux précédents, mais s’en distingue. Dans une conférence très célèbre (Qu’est-ce qu’une nation ?)  le philosophe français Renan, en 1882, rappelait que la nation n’est pas seulement le peuple au sens politique (composé de citoyens qui obéissent à la loi et font la loi, comme on l’a vu), que la nation n’est pas seulement, comme il le dit, la nation-contrat, c’est-à-dire « le consentement actuel, le désir de vivre ensemble » (qui s’exprime par l’élaboration démocratique de la loi), mais qu’elle est aussi une particularité géographique et historique : « une nation est un principe spirituel résultant des complications profondes de l’histoire, une famille spirituelle ». Renan distingue clairement nation, État, ethnie, langue : les Pays-Bas sont un État et une nation, mais l’Autriche (de l’époque), est un État sans être une nation, la Suisse est une nation (avec trois langues, deux religions et plusieurs ethnies). La nation est donc bien une culture, mais il est vain de vouloir localiser cette culture dans une ethnie, une langue, une religion : Renan dit que la nation française, comme toutes les nations, est un mélange : « la France est celtique, ibérique, germanique ». Et il est impossible de la localiser dans une économie : « Un Zollverein [union douanière] n’est pas une patrie ».

Avec Renan, on voit donc qu’être un citoyen c’est aussi être membre d’une nation, au sens qu’il donne à ce mot. Il réunit les deux sens (strict et fort) du mot citoyen dans une formule célèbre, admirable : « Une Nation est donc une grande solidarité, constituée par le sentiment du sacrifice qu’on a fait et qu’on est disposé à faire encore. Elle suppose un passé, elle se résume pourtant dans le présent par un fait tangible, le consentement, le désir clairement exprimé de continuer la vie commune ».

On voit que ce troisième sens ne se réduit pas au premier (sens faible) et qu’il ajoute quelque chose au second (il ne suffit pas que le citoyen fasse la loi à laquelle il obéit, il faut aussi que les citoyens partagent une culture commune, fondement d’une solidarité réelle, qui peut aller jusqu’au sacrifice).

Je crois que si l’on a bien présent à l’esprit ces trois sens, on peut mieux comprendre la complexité de la citoyenneté européenne.

2. La citoyenneté européenne : les sens faible, strict et fort

En un sens faible, la citoyenneté européenne est le fait, pour les citoyens de chaque État membre de l’Union, de jouir d’un ensemble de droits définis au niveau européen, des droits qui vont bien au-delà de ceux dont ils jouissent en tant que citoyens membres de leur État national. Ces droits sont ceux qui ont été progressivement définis tout au long de la construction européenne. Un exemple parmi d’autres : les lois adoptées à partir de 2006 au niveau européen concernant l’industrie chimique (programme Reach) protègent les consommateurs européens. L’ensemble de ces droits dont  jouissent les Européens ont été inscrits, vous le savez sans doute, dans une Charte des droits fondamentaux, qui est annexée au récent Traité de Lisbonne. En parcourant cette Charte, vous verrez l’étendue de ces droits.  Mais le fait de jouir de ces droits ne fait de nous des citoyens européens qu’en un sens faible (par ce mot je ne veux pas dire du tout que ces droits ne sont pas fondamentaux, ce sont des droits très importants, que n’avaient pas les citoyens des États nationaux : l’Union européenne a considérablement étendu nos droits, pensez à l’interdiction de la peine de mort, qui est le fait de l’Union européenne et de la seule Union européenne).

Au sens strict du mot citoyen, les citoyens des États membres de l’Union européenne ont des droits politiques qui vont au-delà des droits qu’ils ont en tant que citoyens nationaux. Ces droits politiques apparaissent à trois niveaux  qu’il faut bien distinguer.

Avant de parler de ces trois niveaux, je rappelle que la notion de citoyenneté européenne (au sens strict) apparaît en 1992, dans le traité de Maastricht (adopté par référendum dans certains pays européens, j’y reviendrai). L’article 8 de ce traité définit la citoyenneté européenne très précisément, comme une citoyenneté qu’on pourrait appeler « de superposition », ou « dérivée » : chacun de nous est un citoyen européen parce qu’il est un citoyen français, ou allemand, ou, aujourd’hui, chypriote, ou lithuanien (alors qu’aux États-Unis on est citoyen californien parce qu’on est citoyen américain, et pas l’inverse). Ce point est essentiel. Il n’y a pas de citoyens européens sans citoyenneté nationale. Cela est parfaitement logique avec la définition de l’Union européenne : elle n’est pas un État.

Venons-en aux trois niveaux dont j’ai parlé :

(1) Il y a des droits très particuliers attachés à la citoyenneté européenne, qui sont résumés dans le chapitre V de la Charte intitulé Citoyenneté et qu’on trouvait déjà dans le traité de Maastricht. Je me contente d’en citer deux : le premier est le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans un pays européen autre que le vôtre lorsque vous y séjournez depuis un certain temps ; le second de ces droits est celui de vote et d’éligibilité aux élections européennes quand vous résidez dans un autre pays européen. Ces deux droits peuvent vous paraître un peu décevants, mais ils représentent une véritable révolution. Vos grands-parents, ou arrière-grands-parents, qui se sont battus contre les Allemands, n’auraient jamais pu imaginer qu’ils puissent un jour faire partie d’un conseil municipal allemand !

(2) Si vous lisez le chapitre V dont je viens de parler, vous verrez que le vote aux élections européennes ne fait pas partie de la citoyenneté européenne (ce vote n’y apparaît que dans le cas particulier où vous êtes résident dans un autre pays). Je voudrais m’arrêter un instant sur la raison de ce fait qui peut paraître curieux. Vous savez sans doute que les citoyens des pays européens ont d’abord élu leurs représentants au Parlement européen sur une base nationale (un article des traités définissant le Parlement, aujourd’hui modifié, disait que le Parlement est « composé de représentants des peuples des États réunis dans la Communauté » : les députés sont des représentants de leur pays au Parlement européen et non de l’ensemble des Européens). Cette formule a été remplacée récemment par une formule un peu différente, plus ambiguë aux yeux des juristes, qui dit que ce sont les citoyens européens qui sont « directement représentés » au Parlement européen. C’est une évolution terminologique importante, mais la réalité reste pour l’instant la même : l’élection se fait sur une base nationale, et les députés se comportent bien souvent comme représentants des peuples de leur État.

Pourquoi en est-il ainsi ? Pourquoi les Européens ne se considèrent-ils pas vraiment comme des citoyens européens quand ils votent aux élections pour le Parlement européen, mais comme des citoyens français, allemands, espagnols, etc. ? Parce que les peuples européens ont, jusqu’ici, estimé que l’Union européenne ne pouvait être un État. Et parce que même s’il existe une Union politique, même si les nouveaux traités disent que nous votons en tant que citoyens européens (et pas français, ou allemands), il n’existe pas, ou pas encore, de peuple européen (au singulier), malgré tous les rapprochements entre les peuples européens, malgré les échanges économiques et culturels, malgré la libre circulation en Europe.

C’est pour cette raison que les institutions européennes sont si particulières. Une de ces particularités est appelée par les juristes la double légitimité. Il est important de nous arrêter un moment sur cette notion pour bien comprendre ce qu’est la citoyenneté européenne et comment elle s’articule à la citoyenneté nationale. Dans un État-nation comme la France, ce sont les représentants du peuple (députés et sénateurs) qui votent la loi. Par leur intermédiaire, les Français sont des citoyens, gouvernants et gouvernés à la fois, comme le disait Aristote. Mais l’Union européenne étant une Union d’États souverains, les députés européens ne peuvent faire à eux seuls la loi. Vous savez sans doute qu’il y a deux pouvoirs législatifs en Europe, qui co-légifèrent. Quand une loi est proposée par la Commission européenne, elle doit être acceptée à la fois par les représentants des peuples et/ou des citoyens européens (parlementaires européens) et par les représentants des États de ces peuples (Conseil des Ministres). C’est ce qu’on nomme la co-décision, une procédure très complexe, mais indispensable. Imaginez en effet ce qui se passerait si la loi était votée, comme en France, par les seuls parlementaires européens. Des pays comme Chypre, ou Malte, ou la Lituanie, qui sont de très petits pays, n’existeraient plus, leurs quelques députés seraient noyés dans la masse des députés des grands pays. C’est pourquoi il y a une co-décision : les parlementaires européens prennent la décision selon une logique majoritaire (où le poids des petits pays est très faible), par contre le Conseil des Ministres prend sa décision sur cette loi selon une logique non majoritaire (le poids des petits pays est beaucoup plus important, chaque pays étant représenté au Conseil des Ministres de manière beaucoup plus égale, de manière à ce que la procédure de vote ne noie pas la voix des petits pays comme au Parlement). Pour le dire autrement : nous avons inventé un système très complexe qui respecte la volonté des citoyens des pays européens selon une logique majoritaire sans pour autant faire disparaître les États. C’est un équilibre complexe, pas facile à comprendre, mais qui est le prix à payer pour une Union composée d’États souverains. Et c’est l’existence de cet équilibre qui fait du Parlement européen une institution si particulière, avec une si faible légitimité aux yeux des citoyens européens.

(3) À un troisième niveau, les citoyens européens ont acquis récemment un pouvoir plus important sur les décisions prises par les instances européennes.

Vous savez que l’Union européenne a commencé par se faire de manière non démocratique, technocratique, de haut en bas. Il pouvait difficilement en être autrement à la sortie de la Seconde Guerre mondiale. Mais peu à peu les citoyens des pays européens ne se sont pas contentés d’avoir des droits, d’être des sujets passifs, ils ont exigé des pouvoirs, afin de participer plus activement aux prises de décision au niveau européen, même s’ils ne sont pas tout à fait des citoyens au sens strict, des citoyens d’un État nommé Europe.

Ces pouvoirs, qui ont rendu l’Union européenne plus démocratique qu’elle n’était au départ, prennent diverses formes. Il y a eu, d’abord, bien sûr, l’élection des députés européens au suffrage universel, en 1979, et le renforcement du Parlement qui en a été le résultat. Il y a eu ensuite les divers référendums organisés dans de nombreux pays, par exemple celui sur le Traité de Maastricht et celui sur le projet constitutionnel (en 2005, auquel les Français ont répondu par la négative). Mais on peut remarquer que le dernier élargissement n’a pas été soumis à référendum. Il y a enfin, aujourd’hui, les importantes avancées démocratiques que contient le Traité de Lisbonne récemment adopté par les pays de l’Union, qui sont au nombre de trois :

(a) Le Traité de Lisbonne prévoit d’abord un rôle accru des Parlements nationaux dans la prise de décision des lois européennes, pour faire respecter davantage le principe de subsidiarité (c’est-à-dire pour veiller à ce que les institutions européennes n’empiètent pas sur ce qui relève du niveau national, régional ou local) : la Commission doit informer en permanence les Parlements nationaux sur les lois en préparation, et elle doit motiver ces lois : la Commission doit prouver que la loi doit être prise au niveau de l’Union et non au niveau national ; et les Parlements nationaux peuvent faire parvenir un avis motivé à la Commission, et si l’avis est négatif et remplit certaines conditions, la Commission doit réexaminer sa proposition de loi et décider soit de la retirer soit de la maintenir.

(b) Le Traité de Lisbonne définit l’Union européenne non seulement une démocratie représentative, mais comme une démocratie participative. Plusieurs articles sont consacrés à l’obligation, pour les institutions européennes, de dialoguer avec les citoyens et les associations de la société civile.

(c) Enfin il est créé un droit d’initiative citoyenne : la Commission peut, sur proposition d’au moins un million de citoyens d’un nombre significatif d’États, être conduite à proposer une loi sur une question que les citoyens estiment importante (il n’est pas parlé de référendum, mais celui-ci ne semble pas exclu non plus, la Commission devant définir les procédures les plus appropriées pour la présentation de cette initiative citoyenne).

On voit donc que l’Union européenne est aujourd’hui plus démocratique qu’elle n’était au moment de sa naissance. Mais cette démocratie indirecte ne ressemble pas à la démocratie nationale. L’intervention des citoyens est à la fois directe (par le vote aux élections européennes, même si elles se font toujours sur base nationale en fait, par le référendum, par l’initiative populaire) et indirecte (le traité de Lisbonne parle de « représentation indirecte » des citoyens par les chefs d’État, qui représentent leurs citoyens respectifs dans le Conseil européen, par exemple).

Nous pouvons en venir maintenant à la citoyenneté européenne au sens fort.

On a vu que la citoyenneté européenne au sens faible existe incontestablement et que la citoyenneté au sens strict existe, même si elle ne peut pas être le simple décalque de ce qu’est la citoyenneté au niveau national, puisque l’Union européenne n’est pas un État-nation, ni un État fédéral. Malgré cela les membres de l’Union ont des droits politiques qui vont au-delà des droits qu’ils ont en tant que citoyens de telle ou telle nation. Mais on sait en même temps à quel point ces droits paraissent souvent aux citoyens peu importants, voire dérisoires (comme en témoigne le taux très faible, presque partout en Europe, de participation aux élections pour le Parlement européen) soit au contraire, illégitimes (pour les souverainistes qui contestent l’idée même de Parlement européen).

Pourquoi en est-il ainsi ? Je crois que nous touchons là au troisième sens du mot citoyen, le sens fort, dont j’ai parlé avec Renan. Les Européens (ceux qui sont dans l’Union, et même au-delà) ont bien la conscience d’une histoire commune, et même d’une identité commune (l’héritage gréco-latin, puis chrétien puis celui des Lumières), mais ils n’ont pas le sentiment de constituer une nation commune. En témoigne aujourd’hui le faible sentiment de solidarité entre les pays de l’Union. Ce sentiment n’est pas inexistant : il a existé et il existe encore des transferts importants des pays et régions les plus riches vers les pays et régions les plus pauvres. Mais la crise économique, depuis 2008, a montré la limite de ces transferts dans la zone euro : les pays de l’Europe du Nord (Allemagne, Finlande) n’entendent pas payer pour compenser ce qu’ils perçoivent comme des politiques imprudentes des pays de l’Europe du Sud (et même du centre). D’où le développement simultané de mouvements qualifiés un peu trop vite de « populistes », qui refusent d’aller plus loin dans la solidarité (en Allemagne, Finlande) ou qui dénoncent l’égoïsme du Nord de l’Europe (en Italie, Grèce, Espagne).

Le constat est clair aujourd’hui : nous sommes loin d’être des citoyens européens au sens large du terme, et c’est parce que nous n’en sommes pas (ou pas encore), que la citoyenneté au sens strict est si étiolée et contestée.

Je terminerai en évoquant quelques réponses à cette question : comment pouvons-nous sortir de cette situation instable, renforcer la citoyenneté au sens large et par là la citoyenneté au sens strict ? C’est là que nous retrouvons le titre de notre débat : « Moi, citoyen européen, je voudrais… ». Examinons rapidement les multiples manières de terminer cette phrase.

(1) Il y a ceux qui pensent que l’Union européenne a atteint un point d’équilibre, qu’elle n’ira pas au-delà, qu’elle n’ira pas vers une intégration plus forte entre les différents pays, en particulier après l’élargissement à 27 membres. On en restera à une citoyenneté européenne stricte, mais limitée, car l’U.E. ne deviendra jamais un État fédéral. Cela n’empêchera pas un certain enrichissement de la citoyenneté européenne, faible, stricte et même large, mais qui ne nous fera pas sortir vraiment du cadre actuel.

(2) Il y a ceux pour qui la citoyenneté appelée européenne est appelée à devenir l’équivalent de la citoyenneté nationale, et peut-être la remplacer, quand l’Europe sera un État fédéral, ou proche d’un État fédéral (quand il y aura des États-Unis d’Europe, en quelque sorte).

(3) Il y a ceux pour qui l’Union européenne  préfigure l’idée d’une nouvelle citoyenneté, une citoyenneté sans État-nation, dans une Union européenne qui serait une fédération, mais pas un État fédéral (Jacques Delors parlait de « fédération d’États-nations »). Dans cette perspective, on considère que même si les Européens ont un passé et une culture commune, ils ne constitueront pas avant très longtemps un seul État-nation, de la Grèce à la Suède, de l’Irlande à la Lituanie. Mais on estime en même temps qu’il n’est pas nécessaire, pour qu’il y ait une citoyenneté européenne forte, qu’existe une nation, avec une culture et une langue commune. Il suffit que les Européens soient d’accord sur des valeurs et des principes fondamentaux. Selon l’expression du philosophe allemand Jürgen Habermas, il pourrait exister un « patriotisme constitutionnel », un patriotisme qui aurait ses racines non plus dans l’attachement à une nation particulière, mais dans une communauté de valeurs et de principes. Pour ceux qui défendent une telle position, le processus d’unification des États européens fera naître progressivement un demos européen (sans nécessairement faire naître une  nation et un État européen fédéral), il fera naître progressivement un espace public européen (des partis politiques européens, des débats à l’échelle européenne), et il conduira à mettre en place des institutions permettant aux citoyens de devenir peu à peu des citoyens européens au sens fort du terme (une démocratie participative au niveau européen, par exemple).

(4) Il y a ceux qui veulent une Union européenne minimale, qui redonne le pouvoir aux États-nations. Pour ceux-ci, la véritable citoyenneté est nationale, la citoyenneté européenne ne peut avoir qu’un sens faible, et un sens strict extrêmement limité.

On le voit, on peut souhaiter différentes évolutions de la « citoyenneté européenne ».

Que peut-on penser de ces quatre solutions ? Il appartient à chacun de choisir en fonction de ses préférences politiques, de ce qu’il estime possible et souhaitable. Je dirai simplement quelques mots de ces quatre positions, pour lancer le débat :

La première position peut paraître trop conservatrice, se contenter de ce qui est.

La deuxième position (l’U.E. comme État fédéral) ne semble plus d’actualité, tout particulièrement après le dernier élargissement. Comme le rappelle le juriste Renaud Dehousse, dans l’UE « les États tiennent une place centrale, ce qui distingue l’UE d’un État fédéral, où les liens entre les composantes et le pouvoir central sont plus ténus » (La fin de l’Europe). Les mots fédéralisme et fédéral ont été bannis des derniers textes européens.

La troisième position paraît bien floue (de nombreux commentateurs pensent que l’idée d’une « fédération d’États-nations » est une idée contradictoire, que la position des partisans d’un État fédéral est plus claire, même si elle est irréaliste) et l’évolution actuelle ne va pas dans ce sens : le demos européen, après plus d’un demi-siècle de construction européenne n’est toujours pas en vue…

La quatrième risque, souverainiste, d’effacer tous les acquis de l’Union européenne auxquels nous tenons.

Il me semble (moi, citoyen européen…), tout compte fait, qu’une variante de la première position est la plus réaliste, la moins utopique. Elle consiste à insister fortement sur le fait que l’Union européenne doit devenir beaucoup plus démocratique qu’elle n’est. Elle peut le devenir sans devenir un super État-nation, ou un État fédéral, en restant ce qu’elle est, une union où les différents États souverains partagent leur souveraineté tout en restant indépendants. L’U.E. est une union d’États-nations, une construction post-nationaliste, mais non pas post-nationale ni post-étatique. Cela n’interdit pas de considérer que l’Union européenne réalise ce que Jean Monnet appelait une « fusion des intérêts », qui dépasse le seul « équilibre des intérêts », qu’elle définit un intérêt européen supérieur à la somme des intérêts nationaux (Mémoires, 371). Mais dans un tel cadre la citoyenneté européenne au sens strict reste limitée, ce qui n’empêche pas de développer largement le pouvoir et le contrôle  des citoyens de chaque pays sur les décisions européennes (et l’information de ceux-ci, dont je n’ai pas parlé ici par manque de temps).

Je terminerai en disant que la structure politique de l’Europe, vous l’avez vu, est  hybride, inévitablement bâtarde, et cela a évidemment des conséquences : l’Union européenne est par nature plus éloignée des citoyens de chaque État que ne l’est l’État national (dont on sait déjà qu’il apparaît très lointain à beaucoup de citoyens !). Cela doit nous conduire à tout faire pour combler ce qu’on appelle le « déficit démocratique » de l’Europe. Mais l’Union européenne ne sera pas de sitôt un État fédéral, elle n’aura pas de sitôt les caractéristiques que Renan attribuait à la nation : « une grande solidarité, constituée par le sentiment du sacrifice qu’on a fait et qu’on est disposé à faire encore. Elle suppose un passé, elle se résume pourtant dans le présent par un fait tangible, le consentement, le désir clairement exprimé de continuer la vie commune ». Je crois cependant qu’après avoir fait  ce constat, nous devons tout faire pour que l’Union européenne soit « une grande solidarité » et que les citoyens expriment le plus fortement possible « le désir de continuer la vie commune ».

30 avril 2013

PENSER LE POPULISME AVEC ISTVAN BIBO

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Remarques à partir de la lecture de : István Bibó : Misère des petits États d’Europe de l’Est (Albin Michel, 1993)

 István Bibó, dans cet ouvrage qui contient des essais écrits immédiatement après la guerre (en particulier  Les raisons et l’histoire de l’hystérie allemande, 1942-1944) met en œuvre, pour comprendre le nationalisme (allemand et centre européen) un concept qui a son origine dans la psychiatrie, celui d’hystérie. Il ne s’attache jamais à définir le sens que lui donne la psychiatrie. Mais le sens  politique qu’il lui donne est clair.

La théorie de l’hystérie politique de Bibó peut être résumée de la manière qui suit (point 1 à 5). Mais le caractère le plus original de cette théorie n’apparaît que lorsque Bibó l’applique au nazisme et aux multiples formes de nationalismes dans l’Europe centrale de l’entre-deux-guerres : paradoxalement, ce que Bibó nomme le populisme ne peut fleurir que dans des sociétés démocratiques ou en voie de démocratisation. Je terminerai cette note par des considérations sur l’actualité de la pensée de Bibó. Il me semble qu’elle permet de mieux comprendre la situation qui est celle de l’Union européenne (le développement des populismes, la « renationalisation » de l’Union).

 (1) Bibó commence par dégager l’origine de l’hystérie politique. Elle naît d’une expérience historique traumatisante de la communauté : les membres de celle-ci ont le sentiment, face à une situation historique, que « la solution des problèmes qui en découlent dépasse leur capacité » (21). Il peut y avoir diverses causes à ce sentiment : le caractère soudain de la situation, le sentiment de souffrances imméritées, la gravité des problèmes, l’immaturité de la communauté en question qui ne parvient pas à faire face à cette expérience, etc. Il est à remarquer que Bibó souligne fortement l’importance des affects dans le développement du populisme : « les catastrophes ne sont jamais provoquées par des idées, mais par des affects qui les imprègnent » (109).

(2) L’important n’est pas tant ces différentes causes que ce qui en résulte : une « paralysie de la pensée politique, des sentiments et des intentions de la communauté », qui se fixent exclusivement sur l’interprétation de cette situation (22). La communauté ne part plus alors de la réalité et de ce qui est possible, mais de ce qu’elle imagine être ou voudrait devenir. Ses dirigeants et l’opinion opposant des slogans aux faits désagréables (23). Dans une telle situation, il s’opère une « sélection à rebours, qui favorise les tenants des faux compromis, les conciliateurs de l’inconciliable, les faux réalistes dont le réalisme dissimule leurs ruses, leur violence ou leur obstination » (23) alors que les personnalités clairvoyantes sont étouffées « par le mur de l’auto-satisfaction et d’une vision du monde hystérique et fermée » (23). Tout est alors en place pour que se développe une « tendance à la fausse évaluation » (23) que Bibó décrit très finement. Ces communautés « considèrent avec un respect inavoué les résultats obtenus par les communautés vigoureuses qui savent regarder leurs problèmes en face et acceptent en même temps avec empressement les hommages qui sont rendus à elles-mêmes, en général, à tort » (23). On voit alors apparaître en même temps une surestimation excessive de leur propre pouvoir, sous la forme, par exemple, de « la foi en la force magique de mots désignant des choses inexistantes, c’est-à-dire de la propagande » (23), et un sentiment d’infériorité ; un discours sur le caractère exceptionnel de la nation et une sous-estimation de la valeur des résultats réellement atteints ; le respect immodéré des succès obtenus et la recherche excessive de réparations pour les maux réels ou, souvent, imaginaires, infligés par les autres communautés, etc..

(3) La communauté devenant de plus en plus incapable de voir la cause de ses malheurs et échecs, elle trouve des raisons imaginaires qui lui permettent de prolonger la fausse situation dans laquelle elle vit. Elle se réfugie alors dans une pseudo-solution, une solution illusoire, en s’inventant « une formule ou un compromis qui cherche à concilier l’inconciliable », ce qui revient à éviter les forces qui, dans la réalité, s’opposent à cette solution, forces qu’il faudrait combattre activement (22). La « réaction faussée et démesurée face aux stimuli venant de l’environnement » (23) conduit par exemple à rechercher un bouc émissaire (que l’auteur qualifie de recherche d’une « explication magique », qui suscite une « contre-magie » destinée à combattre ces forces magiques imaginaires).

(4) L’adoption de cette fausse solution persuade la communauté qu’elle est active, unie, indépendante, démocratique, alors que dans un tel état, « le pays agit comme s’il était uni, alors qu’il ne l’est pas, comme s’il était indépendant, alors qu’il ne l’est pas, comme s’il était démocratique, alors qu’il ne l’est pas, comme s’il vivait une révolution, alors que dans la réalité il croupit dans l’inactivité » (22).

(5) Une telle attitude hystérique finit par susciter dans le réel l’hostilité que la communauté, dans un premier temps, surestimait ou imaginait. La guerre peut s’ensuivre, et la communauté est vaincue non pas parce qu’elle est physiquement inférieure mais parce qu’elle entretenait un faux rapport à la réalité (24).

 

 Bibó illustre cette théorie abstraite en l’appliquant au cas de l’Allemagne et des pays de l’Europe centrale.

Il récuse de nombreuses interprétations du nazisme (par la culture allemande, ou bien des explications du type de celles avancées par les marxistes). Il soutient que la situation traumatisante, dans le cas de l’Allemagne, a été l’impossibilité de réaliser son unité, comme l’avaient fait les autres pays d’Europe, par voie démocratique. L’impérialisme allemand est une « surcompensation de la faiblesse » (72), qui développe le « culte magique du pouvoir » (72).

En développant cette idée, Bibó fait intervenir une idée fondamentale, qui n’apparaît pas dans le schéma présenté ci-dessus, et qui est sans doute ce qu’il y a de plus original dans la pensée du philosophe hongrois.

On peut approcher cette idée, dans un premier temps, à partir de l’analyse qu’il fait des guerres contemporaines (80-81). Il montre que la « guerre sans passion » des princes européens a cédé progressivement la place, à l’époque démocratique, à une guerre qui fait intervenir des masses (par la conscription, en particulier), guerre qui présente de tout autres caractéristiques. Car pour pouvoir conduire une guerre, dans une société en voie de démocratisation, « il fallait susciter auprès du peuple insurgé le sentiment d’une menace d’agression » (81). L’ennemi n’est donc plus le prince et ses armées, mais le peuple ennemi. Les guerres révolutionnaires et napoléoniennes sont la première illustration de ces guerres qui déboucheront sur des atrocités inconnues des guerres précédentes. Elles ouvrent la voie à « des guerres d’extermination entre des peuples » (81). Pour le dire en un mot, les guerres modernes sont des guerres démocratiques. Même si Bibó reconnaît que la démocratie, pacifique par nature, ne devient agressive que par crainte (81), il met en évidence la propension des démocraties, lorsqu’elles sont dans une situation fondamentale traumatisante, à la guerre d’un nouveau type, et aussi la difficulté de ces démocraties à terminer les guerres (comme en témoigne le Traité de Versailles, avec sa volonté de faire payer à l’infini les vaincus, cela parce que les hommes d’État doivent, pour gagner la voix de leurs électeurs, « assouvir  leur haine contre l’adversaire d’hier », 83). Le « bon sens traditionnel des traités de paix européens » (84) est alors devenu impossible. L’histoire aurait été différente, estime Bibó,si les alliés, après Versailles, avaient cherché à favoriser une reconstruction démocratique de l’unité allemande. Mais ils ont voulu donner des leçons de morale aux Allemands : « le pire traitement des hystériques consiste à leur asséner des jugements moraux et à les traiter en êtres inférieurs » (92) ; « les démocraties victorieuses éprouvèrent une irrésistible envie de moraliser » (92 ; cf. la clause du traité de Versailles sur la « culpabilité » de l’Allemagne). Le traité comportait « une condamnation morale au nom de principes que la communauté politique allemande n’était pas assez mûre pour accepter et que les vainqueurs eux-mêmes n’appliquaient pas » (114).

À partir de cette analyse, il est possible de généraliser. De même que les traits nouveaux de la guerre s’expliquent par le fait que la guerre est devenue démocratique, Bibó montre que le fascisme et le nazisme ne peuvent naître que dans une société démocratique ou en voie de démocratisation. Dans de telles sociétés, la catastrophe (la défaite dans le cas de l’Allemagne) s’accompagne de l’effondrement des puissances politiques et sociales d’oppression traditionnelles (aristocraties, monarchies). Cet effondrement a conduit les peuples à dissocier le sort de la nation de celui de la liberté : « le fascisme existe en germe partout où, à la suite d’un cataclysme ou d’une illusion, la cause de la nation se sépare de celle de la liberté » (111). La liberté, dans des pays en cours de démocratisation, et face à la difficulté de celle-ci, paraît alors une menace pour la nation (Bibó le montre particulièrement bien sur le cas des pays de l’Europe centrale, à fortes minorités nationales, où la démocratisation a été vécue comme un risque de destruction de la communauté, en raison de la liberté d’expression et d’action qu’elle donne aux minorités). C’est seulement dans une société démocratique ou en voie de démocratisation que peut jaillir cette idée absurde : « obtenir que les forces des masses qui, dans les pays européens ayant connu une évolution harmonieuse, soutiennent, du fait de la révolution démocratique, la cause de la nation et de la liberté, s’alignent uniquement derrière la cause de la nation et non derrière celle de la liberté » (111) ; « aussi paradoxal que cela puisse paraître, le fascisme n’existe que là où les masses sont animées de sentiments démocratiques » (111), « le fascisme est la déformation de certaines manifestations de la crise de l’évolution démocratique » (112) ; « même étroit et mesquin, le nationalisme est un sentiment de masse apparenté au démocratisme », lorsque celui-ci ne peut, pour une raison ou une autre, se développer dans une communauté (155). Le nationalisme ne se développe que sur fond de « la peur pour l’existence de la communauté » (156). Les individus et les communautés immatures (où la démocratisation est en cours) « réagissent au sentiment d’incertitude existentielle en reniant leur ancien système de valeurs » (164).

Bibó est particulièrement convaincant dans l’application de ces analyses à la forme du pouvoir personnel de Hitler. Avec la démocratisation relative qu’a connue l’Allemagne à partir de la fin du XIXe siècle, « petit à petit le peuple tout entier demande à être guidé non par les méthodes traditionnelles des dynasties et des souverains, mais par des méthodes qui tiennent compte de ses propres besoins et de ses propres souhaits » (120). Mais « l’effondrement trop brutal d’un règne personnel traditionnel peut facilement conduire à la dégénérescence de ce souhait essentiellement démocratique : désemparée, la communauté instaure alors une dictature personnelle » (120). Le principe hitlérien du Führer intervient alors pour « résoudre la tension entre le désir du peuple d’être conduit par des méthodes démocratiques et son pénible sentiment d’être abandonné » (120). C’est pourquoi Bibó peut affirmer que le peuple allemand ne voulait pas une dictature mais un régime politique exprimant les vœux de la communauté : « sa volonté était entièrement conforme au principe fondamental de la démocratie », mais la situation l’amena à penser qu’elle pouvait prendre la forme du pouvoir personnel du Führer (120). Le peuple allemand est tombé dans un piège fatal : « l’hitlérisme était fort et remportait des succès tant qu’il représentait l’autodétermination, la démocratie et le socialisme » (123). Une fois les buts d’Hitler apparus au grand jour, l’hitlérisme était condamné, par l’action des Européens, bien sûr, mais aussi par la désillusion du peuple allemand.

Une telle théorie permet de comprendre, selon Bibó, le caractère monstrueux (au sens étymologique d’un phénomène que l’on montre parce qu’il est fortement contradictoire) du fascisme et du nazisme : « le despote absolu qui s’appuie sur le mouvement des masses, l’absurdité d’un populisme qui méprise les foules, la quadrature du cercle que représente le nationalisme anti-démocratique, l’aberration d’une révolution anti-libertaire et la guerre d’extermination que mènent les peuples les uns contre les autres » (113). Bibó décrit dans le détail les « contradictions internes de l’âme hystérique » (113). En réaction contre le Traité de Versailles, la communauté politique allemande renversa les valeurs européennes, mais  dans une attitude contradictoire : l’Allemagne se tourne rageusement contre les valeurs européennes au nom duquel elle a été blâmée et condamnée mais elle demande satisfaction devant les institutions mêmes qui lui ont infligé cette humiliation ; Hitler veut la réhabilitation morale des Allemands, mais il se soustrait à ses responsabilités en valorisant ce dont l’Allemagne a été accusée ; la nation allemande n’ayant pas été traitée sur un pied d’égalité, Hitler réclame que le peuple allemand soit traité avec égalité mais il érige en loi l’inégalité des peuples ; Hitler accuse les pays européens d’avoir été responsables de la guerre mais il érige la guerre en loi de la vie des nations ; il réclame réparation mais considère que les peuples inférieurs doivent servir l’Allemagne ; il réclame le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes mais bafoue ce droit, etc. (113-114).

 

Avec beaucoup de précautions, il est possible d’appliquer cette théorie de l’hystérie politique au cas de l’Union européenne d’aujourd’hui.

Il me semble qu’une telle application permettrait d’avancer les thèses suivantes :

(1) Nous sommes en Europe dans une expérience historique traumatisante, car les citoyens ont le sentiment de problèmes qu’ils ne peuvent résoudre. Ils ressentent de ce fait une peur, peur pour l’Union européenne, qui se transforme très rapidement en peur de l’Union européenne, car cette peur pour l’Union est une peur pour leur nation au sein de l’Union européenne.

(2) Les causes de cette expérience traumatisante sont à déterminer précisément mais elles ne peuvent résider dans la montée des nationalismes et populismes, qui en sont plutôt les effets. Les causes sont à chercher ailleurs (l’Europe, avec la mondialisation, n’est plus au centre du monde ; la difficulté de mettre en place, à 27, une gouvernance européenne, etc.).

(3) On ne doit donc pas confondre les égoïsmes nationaux (si l’on tient à ce terme) qui relèvent des causes des difficultés de l’Union (égoïsmes qui sont naturels, et difficilement éliminables, car l’Union est composée de multiples nations, ayant chacune ses intérêts traditions) et les populismes (effet de la crise de l’Union, qui, en retour, accentue celle-ci).

(4) On ne doit donc pas opposer le populisme et la démocratie, ni le populisme et la construction européenne. Comme Bibó le montre, le populisme naît des difficultés dans la construction de la nation démocratique. De même le populisme européen d’aujourd’hui naît des difficultés de la construction de l’Union européenne. Il n’y a pas, d’un côté, la construction européenne, et de l’autre une essence éternelle qui serait l’égoïsme national (dont une des manifestations, extrême, serait le populisme). Une telle explication, souvent avancée par les fédéralistes, me semble confondre les deux phénomènes que sont l’égoïsme national et le populisme nationaliste. Il me semble qu’on a tort de parler, par exemple, d’une « renationalisation » des politiques européennes. On désigne par ce terme un peu tout et n’importe quoi (« la montée des égoïsmes nationaux », qui inclut aussi bien le rôle nouveau et plus important du Conseil européen des chefs d’État que le développement du populisme). Le populisme (en France celui de l’extrême droite et de l’extrême gauche, qui imbibe aussi une partie des deux partis de gouvernement) me semble un phénomène très différent, et nouveau. Et un phénomène qui est encore plus une impasse que le nationalisme de l’entre-deux-guerres. Car le repli sur la nation sans la liberté (pour reprendre les termes de Bibó) pouvait avoir une certaine crédibilité, même si cela s’est révélé être une impasse tragique. Mais dans notre expérience historique traumatisante, le repli sur la nation sans l’Europe est d’emblée frappé d’inanité (le désastre économique, dans une économie mondialisée comme la nôtre, sanctionnerait immédiatement le repli sur la nation). D’où le caractère nouveau des populismes d’aujourd’hui en Europe : ils relèvent du fantasme nationaliste, tout comme le nationalisme des années 30, mais à la différence de celui-ci d’un fantasme qui ne prétend même plus devenir réalité. On aurait tort cependant de s’en réjouir, car la rêverie nationaliste des populistes européens, si elle ne prétend rien construire parce qu’elle sait qu’elle ne peut rien construire, peut par contre détruire.

(5) Bibó estimait qu’on ne pouvait faire reculer les fascismes et les nationalismes qu’en menant à bien la démocratisation de l’Allemagne et des pays d’Europe centrale, c’est-à-dire qu’en développant à la fois la nation et la liberté (cf. plus haut). Il me semble que, de la même façon, on ne pourra faire reculer les populismes européens qu’en développant à la fois l’Union et les nations européennes. Car ces nations, en permettant aux populismes de prospérer en leur sein, témoignent qu’elles désespèrent de l’Union parce qu’elles ont peur pour elles-mêmes au sein de cette Union. Il faut donc trouver non seulement les institutions et les politiques qui intègrent les pays européens (le « fédéralisme », si l’on tient à ce terme) mais aussi des institutions et politiques qui reconnaissent davantage le fait national. Je précise que cette position n’est pas du tout une position souverainiste. Elle estime que la construction européenne doit être approfondie, ce que refusent les souverainistes, mais qu’il faut trouver les moyens d’associer les nations, beaucoup plus que ce n’est le cas aujourd’hui, aux prises de décision. Il est impératif de dénoncer le rêve de la nation sans l’Union européenne, mais cela ne peut et ne doit se faire au nom de l’Union européenne sans la nation.

 

J’ajoute que l’on pourrait appliquer avec profit les hypothèses de Bibó à la France et à d’autres pays européens, fortement enclins au déni de réalité et à la recherche de boucs émissaires face à une expérience historique traumatisante (comme en témoigne en France la dénonciation de l’Allemagne, par certains, qui préfèrent fuir vers une solution imaginaire plutôt que d’analyser froidement la situation économique française et de prendre les décisions qui s’imposent).

 

27 août 2010

Citoyenneté européenne, citoyenneté nationale

Filed under: Démocratie,Europe,Philosophie,Politique française — Auteur @ 6:47

Conférence donnée dans le cadre de l’UTLS (Marmande, 2010)

Citoyenneté européenne et citoyenneté nationale

Pourquoi faut-il s’interroger, aujourd’hui, sur les notions de citoyen et de citoyenneté ? Je vois à cela deux raisons principales. D’une part parce que le mot citoyen, qui – nous allons le voir – a toujours eu un sens précis, est mis à toutes les sauces, et finit par perdre à peu près toute signification : on parle aujourd’hui d’une conduite citoyenne (au sens de responsable) ou non-citoyenne (au sens d’irresponsable, pour celui qui roule avec un énorme 4X4 en ville, par exemple)… D’autre part, avec l’émergence de l’Union européenne, on parle de citoyens européens et même parfois, en relation avec la mondialisation, de « citoyens du monde »… D’une part, donc, le mot devient très vague, d’autre part il semble indiquer l’appartenance à des communautés de plus en plus large…

Je crois que la première chose à faire, pour mettre un peu de clarté dans cette confusion, est de rappeler le sens que le mot citoyen a eu jusqu’à une époque très récente. Ce mot a son origine chez les Grecs qui nous l’ont transmis par le latin. Un philosophe grec, Aristote, en a donné une définition très simple, qui vaut encore aujourd’hui : « un citoyen au sens plein ne peut pas être mieux défini que par la participation à une fonction judiciaire et à une magistrature » (et Aristote donne une définition encore plus brève ailleurs : le citoyen est celui « qui a un droit égal à gouverner et à être gouverné »). Pour Aristote, ce genre d’homme, le citoyen, est celui qui habite une cité, non pas n’importe quelle cité mais celle qui reconnaît que ses habitants (pas tous, pour les Grecs, car ni les femmes, ni les esclaves, ni les métèques ne sont citoyens) sont des êtres libres et égaux et sont capables de s’autogouverner.

Cette définition, je l’ai dit, a été celle du citoyen jusqu’à nos jours. Vous la retrouvez par exemple chez Rousseau, dans le Contrat social, qui distingue le sujet, qui obéit à la loi, et le citoyen, qui est le sujet en tant que « participant à l’autorité souveraine », c’est-à-dire le sujet en tant qu’il fait les lois (on voit que Rousseau ne distingue le sujet et le citoyen que pour dire qu’ils sont, dans une république, une seule et même personne). Cette définition du citoyen, on ne la trouve pas seulement dans les écrits des philosophes, elle est au cœur de nos institutions. Les États-nations modernes sont en effet, pour la plupart, des États démocratiques, composés non seulement de sujets mais de citoyens qui participent à l’élaboration de la loi. Vous savez que pour être citoyen il ne suffit pas, en effet, de jouir d’un certain nombre de droits, ces droits qu’on appelle les droits civiques (liberté de se déplacer librement, de fonder une entreprise, d’avoir la religion de son choix, etc.) ou encore ceux qu’on appelle aujourd’hui les droits sociaux (recevoir une indemnité en cas de maladie ou de chômage, etc.). Pour être citoyen, il faut en plus jouir de droits spécifiques, les droits politiques (droit de vote et d’éligibilité, par exemple). Pensez au fait que les immigrés, dans notre société, ont des droits civiques et sociaux, mais ne sont pas citoyens français pour autant.

Je n’ajouterai qu’une chose à ce bref rappel historique. J’ai dit que nous vivons encore sur la définition grecque de l’État et du citoyen, mais il ne faut pas oublier que la citoyenneté moderne, celle qui é été mise en place à partir des révolutions du XVIIIe siècle, a des particularité que ne connaissaient pas les Grecs. J’en citerai deux : d’une part la citoyenneté passe par la représentation (vous ne gouvernez pas directement, mais en élisant périodiquement des représentants) ; d’autre part les États modernes ont instauré progressivement le suffrage universel, que ne connaissaient pas les Grecs.

On voit donc qu’il y a un lien très étroit, jusqu’à une époque très récente, entre l’État-nation et la citoyenneté. Les citoyens n’existaient que dans le cadre d’un État démocratique souverain, délimité par un territoire, caractérisé par un passé commun et des traditions communes (souvent une langue commune, même si ce n’est pas toujours le cas).

On comprend le choc qu’a pu représenter, récemment, l’idée d’une citoyenneté européenne, coexistant avec la citoyenneté d’État (nationale).

Je voudrais rappeler, dans un deuxième point, comment ce changement s’est produit.

J’ai dit que des sociétés, en Occident, s’étaient organisées peu à peu sous la forme d’États-nations composés de citoyens. L’État-nation a été le cadre où s’est développée la démocratie, un rapport d’une grande nouveauté, entre des hommes se considérant comme libres et égaux en droits. Mais vous savez qu’en même temps les États-nations ont débouché, en Europe, sur le nationalisme et la guerre. Vous savez aussi que l’Union européenne a été progressivement mise en place, après les deux plus terribles guerres et après les deux plus terribles totalitarismes que l’humanité ait connus (le nazisme et le communisme). L’Union européenne est née, après la Seconde Guerre mondiale, pour écarter le risque de la guerre en Europe, mais aussi pour redresser des États qui étaient économiquement ruinés et politiquement très affaiblis, même les États victorieux (ils faisaient face à la menace soviétique, l’URSS étant dans le camp des vainqueurs). C’est dans ce contexte qu’est née progressivement l’idée d’une union entre États souverains partageant, dans certains domaines, leur souveraineté, non pas pour disparaître mais pour se renforcer, pour pouvoir développer leur souveraineté. Même si on a pu rêver d’un État européen, vous savez que l’Union européenne n’a jamais été ni un État fédéral (sur le modèle des États-Unis), ni une simple alliance entre États-nations (ce genre d’alliance est justement ce qui a conduit les États européens à la guerre). L’Union européenne est une réalité complexe, totalement inédite : des États-nations qui restent souverains et qui confient à une instance supranationale certaines décisions, dans des domaines vitaux (qui sont devenus de plus en plus nombreux, mais restent limités : aujourd’hui, par exemple, la gestion des ressources de la mer relève du niveau européen – en raison du caractère vital de l’épuisement des bancs de poissons, problème qui ne peut plus être géré au niveau des nations – mais bien d’autres domaines relèvent du niveau national : l’organisation de l’éducation, le système des retraites, la sécurité sociale, la fiscalité, même s’il y a dans certains de ces domaines une demande d’harmonisation).

Mais pour prendre des décisions en commun, dans des domaines vitaux qui ne pouvaient plus être traités au seul niveau national, les États-nations européens ont dû, vous le savez, construire des institutions politiques (la Commission européenne, le Conseil européen, le Conseil des Ministres, le Parlement européen, la Cour de Justice). C’est dans le cadre de ces institutions qu’est apparue progressivement l’idée de citoyenneté européenne.

Nous allons maintenant essayer de voir ce qu’elle est, comment elle s’articule avec la citoyenneté nationale, puis ce qu’elle n’est pas, et enfin ce qu’elle pourrait devenir.

La notion de citoyenneté européenne apparaît en 1992, dans un des traités qui ont constitué l’Union européenne, le traité de Maastricht (adopté par référendum dans certains pays européens, j’y reviendrai). L’article 8 de ce traité définit la citoyenneté européenne très précisément, comme une citoyenneté qu’on pourrait appeler « de superposition », ou « dérivée » : chacun de vous est un citoyen européen parce qu’il est un citoyen français, ou allemand, ou chypriote, ou lithuanien… Ce point est essentiel. Il n’y a pas de citoyens européens sans citoyenneté nationale. Cela est parfaitement logique avec la définition de l’Union Européenne que j’ai donnée plus haut : elle n’est pas un État. Cela ne veut pas dire, on le verra, que les citoyens des États membres ne participent pas à l’élaboration des lois européennes et à la prise de décision, mais ils y participent en tant que citoyens de leur État. Avant d’expliquer ce point, voyons en quoi consiste la citoyenneté européenne.

Les articles du traité de Maastricht citent cinq droits, qui sont des droits politiques. Je commencerai par le deuxième, qui est le plus nouveau :  vous avez le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans un pays européen autre que le vôtre lorsque vous y séjournez depuis un certain temps ; un autre de ces droits est celui de vote et d’éligibilité aux élections européennes quand vous résidez dans un autre pays européen. Ces deux droits peuvent vous paraître un peu décevants, mais ils représentent une véritable révolution. Vos grands-parents, ou arrière-grands-parents, qui se sont battus contre les Allemands, n’auraient jamais pu imaginer qu’ils puissent un jour faire partie d’un conseil municipal allemand !

Quant aux trois autres droits qui définissent la citoyenneté, ils sont plus indirectement liés à l’exercice du pouvoir (je me contente de les énumérer, sans les commenter : droit de circuler et séjourner librement dans l’UE, même si vous ne travaillez pas dans le pays d’accueil – c’est-à-dire le droit d’être traité sur ce point comme les citoyens de l’État dans lequel vous résidez ; le droit, quand vous vous trouvez dans un pays extra-européen sans représentation diplomatique de votre propre pays, d’être protégé par les autorités politiques d’un autre pays européen ; le droit de pétition devant le Parlement européen et de s’adresser au médiateur européen si vous estimez avoir fait l’objet d’un traitement injuste de la part d’une institution européenne).

Il est à noter qu’une clause du traité de Maastricht prévoit enfin que cette liste n’est pas limitative (le Conseil européen, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement, peut inclure de nouveaux droits dans la citoyenneté européenne). D’ailleurs les juristes font remarquer que certains de ces droits ont déjà été renforcés par la jurisprudence (par les arrêts rendus par la Cour de justice européenne[1]).

Certains d’entre vous sont peut-être très déçus de voir que la citoyenneté européenne se réduit à ces quelques droits, et ils pensent peut-être que j’ai oublié des droits fondamentaux, qui sont énumérés dans les textes européens et que vous connaissez bien (le droit, par exemple, d’élire vos représentants au Parlement européen). C’est pourquoi je vais dire quelques mots, maintenant, sur ce que n’est pas la citoyenneté européenne et sur la raison pour laquelle elle est si limitée. J’aborderai successivement deux points importants :

(1) Je l’ai dit au début, il ne faut pas confondre la citoyenneté avec le fait de jouir d’un ensemble des droits. Les citoyens des États faisant partie de l’Union européenne jouissent de droits étendus, ceux qui existent depuis la fondation de l’U.E. et ceux qui ont été ajoutés plus récemment. Un exemple : les lois adoptées récemment au niveau européen concernant l’industrie chimique (programme Reach) protègent les consommateurs européens. L’ensemble de ces droits dont  jouissent les Européens ont été inscrits, vous le savez sans doute, dans une Charte des droits fondamentaux, qui est annexée au récent Traité de Lisbonne. En parcourant cette Charte, vous verrez l’étendue de ces droits (vous lirez les articles 1 à 5, au début de la Charte).   Mais le fait de jouir de ces droits ne fait pas de nous des citoyens européens, au sens propre du mot citoyen (voyez la définition d’Aristote que j’ai donnée plus haut), car ce sont seulement les droits politiques qui font de nous des citoyens (ces droits politiques, dont j’ai parlé plus haut, sont résumés dans le chapitre V de la Charte intitulé Citoyenneté).

(2) Si vous lisez le chapitre V dont je viens de parler, vous verrez que le vote aux élections européennes ne fait pas partie de la citoyenneté européenne. Je voudrais m’arrêter un instant sur ce point, qui est fondamental pour comprendre comment s’articulent la citoyenneté européenne et la citoyenneté nationale. Vous savez sans doute que les citoyens des pays européens élisent leurs représentants au Parlement européen sur une base nationale (les députés sont des représentants de leur pays au Parlement européen et non de l’ensemble des Européens : l’article des traités définissant le Parlement disait qu’il est « composé de représentants des peuples des États réunis dans la Communauté » ; cette formule a été remplacée récemment par une formule un peu différente, plus ambiguë aux yeux des juristes, puisqu’elle parle aussi de citoyens européens à propos des élections au Parlement européen, mais la réalité reste la même : l’élection se fait sur une base nationale).

Pourquoi en est-il ainsi ? Pourquoi les Européens ne sont-ils pas vraiment des citoyens européens quand ils votent aux élections pour le Parlement européen, mais des citoyens français, allemands, espagnols, etc. ? Parce que les peuples européens ont, jusqu’ici, estimé que l’Union européenne ne pouvait être un État. On peut le dire autrement : parce qu’il n’existe pas, ou pas encore, de peuple européen (au singulier), malgré tous les rapprochements entre les peuples européens, malgré les échanges, malgré la circulation en Europe. C’est pour cette raison que les institutions européennes sont si particulières.

Une de ces particularités est appelée par les juristes la double légitimité. Il est important de nous arrêter un moment sur cette notion pour bien comprendre ce qu’est la citoyenneté européenne et comment elle s’articule à la citoyenneté nationale. Dans un État-nation comme la France, ce sont les représentants du peuple (députés et sénateurs) qui votent la loi. Par leur intermédiaire, les Français sont des citoyens, gouvernants et gouvernés à la fois, comme le disait Aristote. Mais l’Union européenne étant une Union d’États souverains, les députés européens ne peuvent faire à eux seuls la loi. Vous savez sans doute qu’il y a deux pouvoirs législatifs en Europe, qui co-légifèrent. Quand une loi est proposée par la Commission européenne, elle doit être acceptée à la fois par les représentants des peuples (parlementaires européens) et par les représentants des États de ces peuples (Conseil des Ministres). C’est ce qu’on nomme la co-décision, une procédure très complexe mais indispensable. Imaginez en effet ce qui se passerait si la loi était votée, comme en France, par les seuls parlementaires. Des pays comme Chypre, ou Malte, ou la Lituanie, qui sont de très petits pays, n’existeraient plus, leurs quelques députés seraient noyés dans la masse des députés des grands pays. C’est pourquoi il y a une co-décision : les parlementaires européens prennent la décision selon une logique majoritaire (où le poids des petits pays est très faible), par contre le Conseil des Ministres prend sa décision sur cette loi selon une logique non majoritaire (le poids des petits pays est beaucoup plus important, chaque pays étant représenté au Conseil des Ministres de manière beaucoup plus égale de manière à ce que la procédure de vote ne noie pas la voix des petits pays comme au Parlement). Pour le dire autrement : nous avons inventé un système très complexe qui respecte la volonté des citoyens des pays européens selon une logique majoritaire sans pour autant faire disparaître les États. C’est un équilibre complexe, pas facile à comprendre, mais qui est le prix à payer pour une Union composée d’États souverains.

Résumons : si le droit de vote et d’éligibilité au Parlement européen ne fait pas partie de la citoyenneté européenne au sens strict car ce sont les citoyens français, allemands, espagnols, etc. qui votent lors des élections européennes (et non les citoyens d’un État appelé Europe). Mais cela n’empêche que ces citoyens d’avoir un pouvoir de plus en plus grand sur les décisions prises par les instances européennes. Je voudrais insister sur ce dernier point, un peu paradoxal.

Vous savez que l’Union européenne a commencé par se faire de manière non démocratique, technocratique, de haut en bas. Il pouvait difficilement en être autrement à la sortie de la Seconde Guerre mondiale. Mais peu à peu les citoyens des pays européens ne se sont pas contentés d’avoir des droits, d’être des sujets passifs, ils ont exigé des pouvoirs, afin de devenir des citoyens.

Ces pouvoirs, qui ont rendu l’Union européenne plus démocratique qu’elle n’était au départ, prennent diverses formes. Il y a eu, d’abord, bien sûr, l’élection des députés européens au suffrage universel, en 1979, et le renforcement du Parlement qui en a résulté (par exemple il a acquis récemment le pouvoir d’investir les membres de la commission). Il y a eu ensuite les divers référendums organisés dans de nombreux pays, par exemple celui sur le Traité de Maastricht et celui sur le projet constitutionnel (en 2005, auquel les Français ont répondu par la négative). Il y a enfin, aujourd’hui, les importantes avancées démocratiques que contient le Traité de Lisbonne récemment adopté par les pays de l’Union, qui sont au nombre de trois :

(a) Le Traité de Lisbonne prévoit d’abord un rôle accru des Parlements nationaux dans la prise de décision des lois européennes, pour faire respecter davantage le principe de subsidiarité (c’est-à-dire pour veiller à ce que les institutions européennes n’empiètent pas sur ce qui relève du niveau national, régional ou local) : la Commission doit informer en permanence les Parlements nationaux sur les lois en préparation, et elle doit motiver ces lois : la Commission doit prouver que la loi doit être prise au niveau de l’Union et non au niveau national ; et les Parlements nationaux peuvent faire parvenir un avis motivé à la Commission, et si l’avis est négatif et remplit certaines conditions, la Commission doit réexaminer sa proposition de loi et décider soit de la retirer soit de la maintenir.

(b) Le Traité de Lisbonne définit l’Union européenne non seulement une démocratie représentative, mais comme une démocratie participative. Plusieurs articles sont consacrés à l’obligation, pour les institutions européennes, de dialoguer avec les citoyens et les associations de la société civile et

(c) enfin il est créé un droit d’initiative citoyenne : la Commission peut, sur proposition d’au moins un million de citoyens d’un nombre significatif d’États, être conduite à proposer une loi sur une question que les citoyens estiment importante (il n’est pas parlé de référendum mais celui-ci ne semble pas exclu non plus, la Commission devant définir les procédures les plus appropriées pour la présentation de cette initiative citoyenne).

On voit donc que l’Union européenne est aujourd’hui beaucoup plus démocratique qu’elle n’était au moment de sa naissance. Mais cette démocratie indirecte ne ressemble pas à la démocratie nationale de chacun des États-nations, cela parce que l’Union européenne n’est pas un État. D’une part, je l’ai dit, les citoyens participent aux décisions prises par les instances de l’Union européenne non pas en tant que citoyens européens mais en tant que français, allemands, anglais… Et à cette différence s’en ajoute une autre : ils agissent aussi sur les décisions de manière indirecte, par leurs représentants nationaux (quand le Conseil européen prend des décisions, c’est le Président de la République élu démocratiquement par vous qui prend la décision avec les autres chefs d’État européens ; quand le Parlement français intervient pour faire savoir à la Commission que tel ou tel projet de loi n’est pas opportun, vous agissez par l’intermédiaire de votre député). On le voit, l’intervention des citoyens est à la fois directe (comme dans État-nation, avec cette différence cependant qu’ils interviennent toujours en tant que citoyens de leur État) et indirecte (le traité de Lisbonne parle de « représentation indirecte »).

Je voudrais, pour terminer, dire quelques mots du futur de l’Union européenne. Je pense que vous voyez maintenant un peu plus précisément qu’est l’état présent de l’Union, ce qu’est la citoyenneté européenne, comment elle s’articule avec la citoyenneté nationale. Mais le futur n’est pas écrit à l’avance, il est ouvert. On peut imaginer diverses évolutions possibles. Je distinguerai quatre positions possibles :

(1) Il y a ceux qui pensent que l’Union européenne a atteint un point d’équilibre, qu’elle n’ira pas au-delà, qu’elle n’ira pas vers une intégration plus forte entre les différents pays, en particulier après l’élargissement à 27 membres. On en restera à une citoyenneté européenne limitée, car l’U.E. ne deviendra jamais un État fédéral. Cela n’empêchera pas un certain enrichissement de la citoyenneté européenne, mais qui ne nous fera pas sortir vraiment du cadre actuel.

(2) Il y a ceux pour qui la citoyenneté appelée européenne est appelée à devenir l’équivalent de la citoyenneté nationale, quand l’Europe sera un État fédéral, ou proche d’un État fédéral (quand il y aura des États-Unis d’Europe, en quelque sorte).

(3) Il y a ceux pour qui l’Union européenne  préfigure l’idée d’une nouvelle citoyenneté, une citoyenneté sans nation, dans une Union européenne qui serait une fédération mais pas un État fédéral (Jacques Delors et d’autres parlent de « fédération d’États-nations »). Dans cette perspective, on considère que même si les Européens ont un passé et une culture commune, ils ne constitueront pas avant très longtemps une seule nation, de la Grèce à la Suède, de l’Irlande à la Lituanie. Mais on estime en même temps qu’il n’est pas nécessaire, pour qu’il y ait une citoyenneté européenne forte, qu’existe une nation, avec une culture et une langue commune. Il suffit que les Européens soient d’accord sur des valeurs et des principes fondamentaux. Selon l’expression du philosophe allemand Jürgen Habermas, il pourrait exister un « patriotisme constitutionnel », un patriotisme qui aurait ses racines non plus dans l’attachement à une nation particulière mais dans une communauté de valeurs et de principes. Pour ceux qui défendent une telle position, le processus d’unification des États européens fera naître progressivement un demos européen (sans nécessairement faire naître une  nation et un État européen fédéral), il fera naître progressivement un espace public européen (des partis politiques européens, des débats à l’échelle européenne), et il conduira à mettre en place des institutions permettant aux citoyens de devenir peu à peu des citoyens européens au sens fort du terme (une démocratie participative au niveau européen, par exemple).

(4) Il y a enfin ceux qui rêvent d’une citoyenneté complètement déconnectée non seulement de la citoyenneté nationale, mais déconnectée même de toute idée de frontière et de territoire. Je pense à ceux qui militent pour donner le droit de vote, pour toutes les élections, aux immigrés extra-européens résidant en Europe. Dans une telle perspective, on va au-delà même de l’idée de l’Europe comme État fédéral ou comme fédération d’États-nations, on va même au-delà de l’idée d’État (puisque le territoire n’est plus une unité politique, la citoyenneté  n’est plus attachée à une unité politique, mais au simple fait qu’on se trouve là, dans un espace donné). Cette dernière position va souvent d’ailleurs jusqu’à évoquer une vague citoyenneté mondiale, très utopique (car, bien sûr, il existe des institutions internationales, l’ONU par exemple, qui proclame et garantit les droits de l’homme, mais cela ne fait pas de nous des  « citoyens du monde », car il n’y a pas de droits politiques au niveau mondial).

Que peut-on penser de ces quatre solutions ? Il appartient à chacun de choisir en fonction de ses préférences politiques, de ce qu’il estime possible et souhaitable. Je dirai simplement quelques mots de ces quatre positions, pour lancer le débat :

La première position peut paraître trop conservatrice, se contenter de ce qui est.

La deuxième position (l’U.E. comme État fédéral) ne semble plus du tout d’actualité, tout particulièrement après le dernier élargissement. Comme le rappelle le juriste Renaud Dehousse, dans l’UE « les États tiennent une place centrale, ce qui distingue l’UE d’un État fédéral, où les liens entre les composantes et le pouvoir central sont plus ténus » (La fin de l’Europe).

La troisième position paraît bien floue (de nombreux commentateurs pensent que l’idée d’une « fédération d’États-nations » est une idée contradictoire, que la position des partisans d’un État fédéral est plus claire, même si elle est irréaliste).

La quatrième solution est très minoritaire, elle est rejetée dans tous les pays européens, où de larges majorités la considèrent comme utopique et inoffensive (on peut se proclamer « citoyen du monde » pour se faire plaisir, mais ça ne nous donne pas le moindre pouvoir politique) mais aussi parfois comme dangereuse (l’élargissement sans condition de la citoyenneté nationale à des résidents extra-européens suscitera sans aucun de très fortes réactions nationalistes, comme on le voit en ce moment dans plusieurs pays, en particulier aux Pays-Bas ou au Danemark ; voyez aussi en France la controverse autour de l’idée de donner aux étrangers résidents non européens le droit de voter lors des élections municipales).

Il me semble, tout compte fait, que la première position est la plus réaliste, la moins utopique, et qu’elle est acceptable mais à la condition d’insister fortement sur le fait que l’Union européenne doit devenir beaucoup plus démocratique qu’elle n’est. Elle peut le devenir sans devenir un super-État, ou un État-fédéral, en restant ce qu’elle est, une union où les différents États souverains partagent leur souveraineté tout en restant indépendants. L’U.E. est une union d’États-nations, une construction post-nationaliste, mais non pas post-nationale ni post-étatique. Cela n’interdit pas de considérer que l’Union européenne réalise ce que Jean Monnet appelait une « fusion des intérêts », qui dépasse le seul « équilibre des intérêts », qu’elle définit un intérêt européen supérieur à la somme des intérêts nationaux (Mémoires, 371). Mais dans un tel cadre la citoyenneté européenne reste limitée, ce qui n’empêche pas de développer largement le pouvoir et le contrôle  des citoyens de chaque pays sur les décisions européennes.

Je terminerai en disant que la structure politique de l’Europe, vous l’avez vu, est  hybride, inévitablement bâtarde, et cela a évidemment des conséquences : l’Union européenne est par nature plus éloignée des citoyens de chaque État que ne l’est l’État national (dont on sait déjà qu’il apparaît très lointain à beaucoup de citoyens !). Cela doit nous conduire à tout faire pour combler ce qu’on appelle le « déficit démocratique » de l’Europe.

Au-delà, l’avenir dira si les citoyens des États européens arrivent ou non à se penser comme des citoyens européens, c’est-à-dire les citoyens d’un seul un peuple. On sait qu’on peut être un seul peuple tout en ayant plusieurs langues (voyez la Suisse ou l’Espagne), des cultures diverses (voyez les États multiculturels, comme le Canada). Mais est-on un seul peuple quand on parle de très nombreuses langues, quand on comprend des cultures aussi différentes que celle des Suédois et des Grecs ? Il est très difficile de répondre à ces questions. Une réponse optimiste consiste à dire que le peuple européen est en construction, et que l’élection du Parlement européen au suffrage direct contribue à cette construction, ainsi que les autres mesures favorisant la participation des citoyens. Une réponse plus réaliste peut-être est que ce peuple européen n’existe pas et n’existera pas, que les peuples européens sont et restent multiples (même si les échanges de plus en plus nombreux font apparaître de plus en plus d’intérêts communs), mais que cela rend encore plus nécessaire une Union d’États souverains et une Union la plus démocratique possible.

Serge Champeau, mars 2010


[1] La Cour, dans ses arrêts, a renforcé le traitement égal des citoyens des pays européens et de ceux résidant dans un autre pays que le leur (dans l’accès aux emplois, dans les droits sociaux et fiscaux). Elle tend aussi à égaliser (imparfaitement) les droits des ressortissants extra-européens en séjour de longue durée (il apparaît une sorte de « citoyenneté de résidence »).

2 mai 2009

France, Europe, Mondialisation

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Conférence donnée dans le cadre des Conférences Europe (4 mai 2009, Bordeaux) organisées  par l’Eocle de commerce européenne de Bordeaux (ECE).  

 

France, Europe, Mondialisation

 

 

Je viens vous parler de l’Europe à un moment où nous, Français, comme les autres Européens, comme les Américains, et finalement comme tous les habitants de la planète, nous sommes particulièrement inquiets et même dans le désarroi. Il y évidemment la crise économique, mais aussi, au-delà, les problèmes écologiques, la menace terroriste, la guerre ou les risques de guerre, etc. Vous pourriez donc objecter qu’il y a plus urgent que de venir parler de l’Europe qui se débat depuis deux ou trois ans dans des problèmes institutionnels, et qui, lorsqu’elle s’occupe des problèmes dont je viens de parler, semble souvent trop peu unie et efficace. Vous pourriez me dire que le plus urgent, c’est de parler soit des problèmes à résoudre à l’intérieur de la société française, au niveau national, soit de parler de ces problèmes au niveau international. Je voudrais soutenir, en quelques minutes, que la pire manière d’appréhender la crise que nous traversons serait de faire l’impasse sur le niveau intermédiaire, le niveau européen.

Je viens de parler de mondialisation. Je voudrais commencer par caractériser brièvement ce phénomène. On entend généralement par mondialisation

(1) une intensification de tous les échanges, pas seulement des échanges économiques : la mondialisation est aussi un phénomène démographique (les migrations), culturel (la circulation de l’information dans le monde entier), religieux, politique (j’en parlerai plus longuement tout à l’heure), etc.

(2) une extension de ces échanges à la quasi-totalité de la planète

(3) une interconnexion de tous ces échanges (il est clair, par exemple, que le terrorisme international est un enfant de la mondialisation de l’économie, qu’il est né dans des pays qui sont des laissés pour compte de l’internationalisation des échanges économiques).

C’est une banalité de dire que ce phénomène immense que l’on résume trop rapidement par un mot est un phénomène profondément contradictoire. La mondialisation de l’économie crée de la richesse, c’est évident (pensez à la Chine qui sort de la misère) mais aussi de nouvelles inégalités. Elle a souvent pour conséquence de pacifier les rapports entre États, par l’internationalisation du commerce, mais crée aussi de nouveaux conflits (entre ceux qui en profitent et ceux qui en profitent moins ou en sont les victimes). Elle engendre une richesse culturelle, par le brassage des cultures, mais elle peut aussi détruire des cultures locales, créer un sentiment de déracinement et de désarroi…

Je voudrais, pour sortir des généralités, prendre deux exemples, en parlant d’une part de la sphère économique et sociale, d’autre part de la sphère politique. Mais on pourrait tout aussi bien parler de la sphère culturelle, comme je l’ai dit, où se déroulent des évolutions passionnantes (avec l’émergence d’une culture de masse mondiale). Après avoir parlé de ces deux sphères, je rappellerai brièvement ce qu’est l’Union européenne et quel est ou pourrait être son rôle au sein de ce processus que l’on nomme mondialisation.

 

Un phénomène économique et social

 

Je serai bref sur ce point, dans la mesure où vous en savez autant sinon plus que moi.

La mondialisation de l’économie représente un progrès gigantesque de l’humanité et en  même temps ce processus est porteur de menaces (le poids que la croissance mondiale fait peser sur l’environnement, par exemple, ou la fragilité plus grande du système économique, dans la mesure où il repose sur des relations plus libres entre des agents plus nombreux) et porteur de nouvelles inégalités (du fait des capacités variables des pays ou des groupes à s’intégrer dans les flux et les réseaux mondiaux : il y a des perdants, aussi bien dans les États développés que dans les États émergents, on le voit dans le développement de la crise actuelle, il y a aussi une concurrence qui, bien que globalement positive, peut s’accompagner de la constitution de puissants oligopoles, comme Gazprom, de pratiques de chantage, de dumping, de contrefaçon, etc.).

On peut résumer tout cela – ce phénomène contradictoire, positif mais porteur de menaces et d’inégalités – en rappelant que l’économie est une sphère qui a, au sein de la société contemporaine, une certaine autonomie. Les sociologues, par exemple l’allemand Luhmann, parlent en effet de notre société comme d’une société complexe, c’est-à-dire d’une société qui, pour le dire de manière imagée, est une sorte de sphère composée de sous-sphères (l’économie, la politique, la culture, la science, la religion, etc.). Ce qui fait la complexité de cette société, c’est que chaque sphère, comme le dit Luhmann, a sa logique propre et qu’elle est souvent sourde à la logique des autres sphères : la culture ne veut pas entendre parler de contrainte budgétaire, l’économie ne veut pas entendre parler des conséquences écologiques, l’écologie parfois a tendance à oublier qu’il faut aussi que l’économie crée des emplois, etc. Et parmi ces sphères, il y une sphère particulière, la politique qui, du moins dans les pays démocratiques, ne dirige pas ces sphères, mais cherche à les mettre en rapport, à rappeler à chacune les exigences de l’autre (en obligeant l’économie à tenir compte du réchauffement climatique, comme on le voit en ce moment avec les mesures prises au niveau européen et aux États-Unis).

J’ai fait ce détour par l’idée de société complexe pour rappeler que l’autonomie de l’économie, qui est absolument nécessaire (l’Europe a fait l’expérience catastrophique des régimes totalitaires dirigistes) ne peut aller sans la régulation. L’autonomie, ici comme ailleurs, fait naître un besoin de règles du jeu. Or ce qui caractérise la mondialisation, c’est que cette régulation ne peut plus être faite au seul niveau de l’État-nation et qu’elle ne peut pas encore être faite totalement au niveau mondial (à supposer qu’elle le puisse un jour).

Je n’insiste pas sur le premier point. Vous avez vu par exemple, tout récemment, que l’Islande, un des pays les plus riches du monde, était en quasi-faillite, avec des conséquences très graves pour ses habitants. Plus généralement, il apparaît tous les jours que de nombreux problèmes ne peuvent plus être résolus au niveau national.

Vous pourriez penser cependant qu’il existe l’OMC, le FMI, et bien d’autres organisations internationales de ce type capables de mettre en œuvre cette régulation au niveau mondial. C’est vrai, bien sûr, on l’a vu par exemple au G20, qui entre autres a renforcé le pouvoir du FMI. Mais je crois que cela ne doit pas nous faire oublier l’importance du niveau intermédiaire, celui des grands ensembles économiques et politiques comme l’Europe. J’essaierai de montrer, à la fin de cet exposé, que c’est à ce niveau intermédiaire que peut et doit être aussi régulée la sphère économique, de la manière la plus efficace, mais aussi la plus juste. Mais avant de parler de cela quelques mots sur la seconde sphère dont j’ai parlé plus haut, la sphère politique.

 

Un phénomène politique

 

La mondialisation est aussi un phénomène politique multiforme et contradictoire. On assiste d’une part à l’affaiblissement du rôle des États (du contrôle démocratique des peuples sur l’économie, par exemple) mais aussi ici et là à des progrès de la démocratie. Il y a aussi la déstabilisation de certains États (par la naissance de nouveaux mouvements indépendantistes, par exemple) et ailleurs l’émergence de nouveaux États-nations. Mais le phénomène le plus important est sans doute l’apparition d’un monde multipolaire, ce qui est une bonne chose (la fin des superpuissances se partageant le monde) mais aussi un phénomène qui a son revers, avec l’apparition d’États forts, cyniques, sans complexe, parfois agressifs. Ces pays entrent parfois dans une lutte plus exacerbée pour le contrôle des ressources énergétiques (eau, pétrole, etc.). Font également partie de ce nouveau paysage politique, enfin, les mouvements terroristes, qui naissent, comme je l’ai dit, dans des pays qui ne profitent pas de la mondialisation (par exemple l’islamisme radical qui rêve de restaurer un âge pré-occidental, de faire de la Méditerranée une frontière étanche).

On peut résumer tout cela en disant qu’il ne faut pas croire à la légende, qui a été colportée par des partisans naïfs de la mondialisation, selon laquelle la mondialisation de l’économie déboucherait automatiquement sur un monde plus démocratique et plus pacifique.

Face à cette multitude de nouveaux phénomènes politiques, deux réactions se font jour. D’une part, l’optimise libéral (les ressources sont infinies, les peuples se réconcilient progressivement par le commerce et le développement de la démocratie et du droit). D’autre part le pessimisme souverainiste, la clôture nationaliste, religieuse voire raciale (épuration ethnique), ou la clôture des civilisations (un sociologue américain, Huntington, parle de choc des civilisations).

L’idée que je soutiendrai est différente. Il me semble que, comme dans la sphère économique, on peut penser que la régulation politique n’est plus possible au niveau des simples alliances d’État (qui a débouché, entre parenthèses, sur deux terribles guerres mondiales) et qu’elle n’est pas encore possible, à supposer qu’elle le soit un jour, au niveau mondial (vous savez dans quel État de faiblesse se trouve l’ONU : la gouvernance mondiale est loin d’être une réalité, on l’a vu récemment dans la lamentable conférence Durban II). J’essaierai de montrer, à la fin de cet exposé, que l’Europe cherche une voie entre ces deux régulations, c’est-à-dire qu’elle peut être une puissance normative.

Venons-en maintenant à l’Union européenne.

 

 

La régulation au niveau de l’Union européenne

 

Revenons à la première sphère, celle de l’économie.

La régulation économique mondiale existe bel et bien. Mais je voudrais monter qu’elle ne suffit pas, aussi bien du point de vue de l’intérêt que du point de vue de ce que j’appellerai les valeurs (du point de vue de la morale, pour envoyer un vieux mot).

Du point de vue de l’intérêt, la régulation pensée au niveau des grands ensembles régionaux comme l’Union européenne, est une nécessité pour la survie. Je rappelle que c’est pour survivre que les États européens ont mis sur pied à la fin de la Seconde Guerre mondiale une union économique et monétaire, construction qui d’ailleurs est loin d’être achevée (l’UE est devenue la première puissance économique et commerciale mondiale, mais la fiscalité ou le droit social, entre autres exemples, ne sont pas encore unifiés).

L’intégration européenne n’est cependant pas seulement une question d’intérêt, c’est aussi une question de valeurs. L’État national, face aux phénomènes de la mondialisation, joue certes encore son rôle de redistributeur, pour assurer une certaine solidarité, mais il peut de moins en moins le jouer seul (pensez à l’impuissance des États face aux licenciements dus à la délocalisation d’une entreprise étrangère). Une tentation apparaît alors, celle de réagir en sacrifiant cette solidarité, pour attirer le maximum d’emplois et de flux financiers (avec quelquefois, pour certaines régions, en Italie ou Espagne par exemple, la tentation de quitter l’État national parce qu’on est plus riche et qu’on ne veut pas participer à la solidarité). C’est ici qu’intervient l’Europe, pour organiser la solidarité à un niveau supérieur, cela parce que les pays européens ont une tradition sociale forte, une tradition de solidarité (la protection sociale n’est nulle part plus forte qu’en Europe). De même, elle a une forte tradition dans ce qu’on appelle les « préférences collectives non marchandes », par exemple un intérêt fort pour le développement durable, pour la qualité de l’alimentation, etc. On résume souvent l’ensemble de ces valeurs par l’expression un peu vague « économie sociale de marché ».

Disons-le autrement : l’Union européenne s’est construite sur un double refus : celui du protectionnisme et celui d’un monde non régulé, débouchant sur la domination des plus forts et l’écrasement des identités régionales et nationales.

Pour justifier cette affirmation, il faudrait rappeler tout le passé de l’Union européenne, ou même simplement son passé récent (le dernier élargissement) et tout son présent. Je n’ai évidemment pas le temps de le faire. Je voudrais m’en tenir à deux remarques.

 

(1) La première remarque est que l’on peut juger diversement l’action de l’Union depuis le début de la crise économique que nous traversons. Vous connaissez le débat autour de l’approche d’Obama et de celle des Européens, débat qui montre que les Européens sont désormais devant un défi, dans la mesure où les Américains ont désormais un objectif voisin (une mondialisation plus régulée) mais qu’ils y vont par des voies assez différentes. Je n’ai évidemment pas la compétence requise pour dire si les reproches qui sont faits à l’Union européenne, essentiellement celui de ne pas intervenir de manière assez énergique pour relancer la finance et l’économie et restaurer la confiance (les économistes sont eux-mêmes très partagés). Par contre, il y a quelque chose qui me semble peu contestable, c’est, au dernier G 20, la forte impulsion que l’Union européenne a donnée pour améliorer des outils de régulation existants, à tel point que Barroso n’a pas tort de dire qu’on retrouve dans le communiqué final du G 20, à côté de fortes mesures à court terme de relance économique, d’un fort stimulus fiscal mondial, sur lesquels ont insisté les Américains, de très nombreuses mesures inspirées par l’Union européenne, parfois mot pour mot (la coordination des systèmes de supervision financière nationaux et européens ; la création du Conseil de Stabilité Financière, qui va prendre la suite du Forum du même nom, Conseil qui va collaborer avec le FMI pour surveiller les risques macroéconomiques ; la surveillance des « fonds spéculatifs d’importance systémique » ; le contrôle des paradis fiscaux ; l’engagement en faveur du développement durable, d’une low carbon economy ; le souci de soulager les pays émergents et en développement…). Un commentateur anglo-saxon, a priori peu favorable à l’Union européenne, a écrit récemment dans le dernier numéro de The European Voice que le renforcement du FMI, par exemple, « is a diplomatic victory for the EU and its long-term committment to internationalism ». Et en effet je crois que l’Union européenne est en train, plus sans doute que l’Amérique d’Obama (dont le système de régulation financière, par exemple, est peut-être encore plus balkanisé que le nôtre), de montrer la voie en essayant de faire triompher au niveau mondial ce qu’elle a mis en place ces dernières années au niveau du continent européen. Je rappelle en effet que ces mesures du G 20 ont été précédées ou sont parallèles à des mesures proprement européennes de régulation du système financier et économique (je vous renvoie au récent rapport du Groupe Larosière, qui a été très bien accueilli par la Commission, rapport qui préconise une profonde révision de la macrosupervision des institutions financières transfrontalières, en gros un système européen de supervision sous forme de réseau décentralisé, et un Conseil européen des risques systémiques ; je vous renvoie aussi aux mesures actuelles d’encadrement des hedge-funds ; aux Fond européen d’adaptation à la mondialisation et au Fond social européen, qui ont pour objectif de venir en aide aux travailleurs victimes de fermetures d’entreprises ; je vous renvoie aussi au sommet sur l’emploi de Prague, ce mois-ci…).

L’Europe n’est donc pas le cheval de Troie d’une mondialisation dangereuse, comme certains le pensent, c’est la mondialisation qui appelle l’Europe comme un ensemble d’institutions régulatrices. Comme le dit Philippe Moreau-Defarges[1], « la régionalisation est portée par la mondialisation » (la régionalisation au sens de la constitution de grands ensembles économiques et politiques, comme l’Union européenne). Si l’Europe ne définit pas des normes, pour elle et pour le reste du monde, d’autres le feront à sa place, et ce seront sans aucun doute des normes moins justes.

On pourrait résumer tout cela en disant que notre tradition européenne nous amène à penser que nous pouvons conjuguer deux choses qui ne peuvent plus être conjuguées au niveau simplement national : l’efficacité – par un gouvernement économique capable de trouver la bonne mesure entre l’absence de régulation et la régulation qui étouffe et inhibe – et la justice, c’est-à-dire le maintien et le développement d’un haut niveau de protection sociale. De rares pays y sont arrivés isolément (la Suède) mais maintenant cela ne peut plus se faire qu’au niveau européen. Par exemple il est essentiel que l’Europe se préoccupe des travailleurs affectés par la mondialisation (délocalisations, restructurations) : politiques de formation, facilitation du déplacement géographique financé par les Fonds dont je viens de parler.

 

(2) Je voudrais faire une deuxième remarque, sur la régulation économique, plus brève, qui va peut-être vous surprendre : elle passe par le Parlement européen. Je dis cela parce que l’action du Parlement est peu visible, surtout en période de crise, où l’exécutif européen passe au premier plan. Je dis cela aussi, entre parenthèses, pour rappeler que les élections européennes sont un enjeu politique majeur pour les citoyens français. Vous savez que le pouvoir législatif, dans l’Union européenne, est très complexe : il s’agit d’un processus de co-décision (le législatif est double : Parlement et Conseil des Ministres). Cela veut dire que les orientations et décisions européennes, par exemple celles prises les 19 et 20 mars dernier, sont subordonnées aux débats et aux votes du Parlement (par exemple le déblocage des 5 milliards d’euros du budget européen qui financeront les projets énergétiques, ou bien les actes législatifs qui doivent concrétiser la réforme de la réglementation financière, ou encore les décisions dans le cadre de Solvency II – la régulation des compagnies d’assurances – ou encore les mesures récentes concernant les hedge funds, ou les agences de notation, etc.).

 

Venons-en à la sphère politique maintenant. J’ai dit tout à l’heure que l’Union européenne peut et doit devenir une puissance normative.

Elle doit devenir une puissance, d’abord, car, dans le monde multipolaire, il y a une taille critique. Face à des géants comme les USA, la Chine, l’Inde, la Russie et le Brésil bientôt, les pays européens ne pèsent plus en raison de leur faible population. Il faut qu’ils deviennent une puissance politique car un monde plus multipolaire que le monde de la deuxième moitié du XXe siècle, où il y avait seulement deux superpuissances, est sans doute un monde souhaitable, mais c’est un monde en même temps plus dangereux, où des États nations, dont certains sont belliqueux, s’affrontent (pensez à  la dissémination des armes nucléaires). C’est un monde aussi qui, comme le montre un théoricien politique américain, Robert Kagan, où certains pays rejettent de plus en plus ouvertement les valeurs de la Déclaration universelle des droits de l’homme ou en donnent une interprétation très contestable (je pense à la Russie, à certains pays islamiques, à la Chine). C’est un monde aussi où la mondialisation a suscité un mouvement réactionnaire, au sens propre de retour en arrière, qui est l’islamisme fondamentaliste, qui veut détruire l’Islam tolérant, celui qui dialogue avec l’Occident, et qui veut instaurer des régimes totalitaires.

Dans un tel monde dangereux, les États européens doivent exister comme une puissance au milieu des puissances, même si du fait de leur histoire tragique ils sont animés par un idéal pacifique et s’ils cherchent, à long terme, à abolir la politique de la puissance. L’Europe doit donc avoir une politique étrangère et une politique de défense. Vous savez que cette politique n’est pas inexistante, qu’il y a eu depuis une vingtaine d’années des progrès importants dans le domaine de la politique étrangère et de la coopération militaire, mais que cette politique est encore insuffisante, que l’Europe ne parle pas assez d’une seule voix face à l’Iran, face aux problèmes du Moyen-Orient, face à la menace terroriste toujours présente, face aux drames comme ceux du Darfour (même s’il y a eu des progrès).

Mais là aussi la question n’est pas seulement une question d’intérêt, c’est une question de valeurs. L’Union européenne ne doit pas seulement devenir une puissance, elle doit devenir aussi une puissance normative.

En effet, chaque fois que l’Europe se tait, parce qu’elle ne parvient pas à mettre sur pieds les structures et les politiques qui permettraient de lui donner une identité forte, ce qui se perd, c’est ce qu’un spécialiste de politique français de l’IEP de Paris, Zaki Laïdi, a nommé « la norme sans la force » (c’est le titre de son dernier ouvrage). L’idée centrale de ce livre est que l’Union européenne est la seule, parce qu’elle n’est pas un super-État, à pouvoir faire prévaloir la force de la norme, du droit, plutôt que la norme de la force, à l’inverse de ce que font trop souvent les superpuissances, les États-Unis, la Chine, la Russie, le Brésil et d’autres à venir, dont la politique ressemble souvent à celle qui a été la politique des Européens au XXe siècle : la Realpolitik, la politique unilatérale de la puissance. D’une certaine manière, les drames qui ont déchiré l’Europe (les deux guerres les plus épouvantables qu’a connues l’humanité, les deux systèmes totalitaires jumeaux, l’Holocauste et le goulag), ces drames nous ont appris que des rapports pacifiques peuvent exister entre des États partageant leur souveraineté et pouvant se développer et développer leur différence justement parce qu’ils acceptent de céder de leur souveraineté – et au-delà, que peuvent exister des rapports pacifiques entre Unions d’États partageant, au niveau mondial, leur souveraineté pour faire face aux défis globaux de notre monde. En ce sens, l’Union européenne, malgré toute sa faiblesse diplomatique et militaire, pourrait être un modèle, ce modèle dont rêvait Kant lorsqu’il envisageait une Société des Nations régie par le droit et non par la force, l’embryon d’un monde multipolaire composé d’Unions d’États souverains établissant entre elles des rapports de droit. Nous avons appris, nous Européens, à partager la souveraineté, à vivre à plusieurs, à intégrer dans notre droit national le droit européen, nous pouvons de ce fait davantage que d’autres accepter une gouvernance mondiale et montrer aux autres l’avantage d’une telle régulation des relations entre États, par la norme et non par la force (c’est-à-dire l’établissement de rapports pacifiques, négociés, volontaires, entre des États ou Unions d’États souverains, je pense en particulier à la reconstruction de l’ONU, qui est en bien mauvaise condition). Notre histoire nous a appris que des États peuvent s’unir et gouverner non par une transmission verticale d’ordres mais par une négociation permanente et multiforme entre de très nombreux agents (ce que l’on résume par le mot de gouvernance). Elle nous a appris que la légitimité n’est plus donnée, mais doit être à chaque instant justifiée. Elle nous a appris aussi à traiter sur un pied d’égalité les  États, grands ou petits, ce qui est quelque chose de radicalement nouveau dans les rapports entre États.

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Dire cela, ce n’est pas faire de l’autosatisfaction, ni retomber dans un européocentrisme insidieux, c’est au contraire, je crois, appeler l’Union européenne à aller vers son futur, à affirmer le règne de la norme sans force, ce qui ne signifie pas, naturellement, adopter une position naïve et pacifiste (je répète que l’Union européenne a besoin d’armes et de soldats, qu’elle a besoin de se structurer au niveau militaire, qu’elle aura encore longtemps besoin de coordonner ses forces avec celles de son allié américain, qu’elle a besoin d’une doctrine militaire, car la force peut et doit être mise au service de la norme du droit – et elle est encore très loin d’avoir la puissance militaire suffisante).

Concrètement, il est important par exemple que face à la stratégie  de Ben Laden, l’Union européenne développe une politique de coopération avec sa rive Sud (l’Union pour la Méditerranée a des objectifs économiques, mais elle a aussi pour objectif de réparer les fossés creusés par la mondialisation). Je rappelle que l’Union européenne, plus généralement, est le premier contributeur au monde en matière d’aide publique au développement

 

Il est temps de conclure.

Je voudrais revenir sur l’idée que cette mission de l’Union européenne dont j’ai parlé n’est pas animée exclusivement par le souci de l’intérêt des Européens. Il ne faut pas mépriser l’intérêt : personne n’a envie de se laisser plumer ou envahir sans réagir. Mais lorsque les Européens, à la fin de la Seconde Guerre mondiale, ont décidé de construire l’Union européenne, c’était bien sûr par intérêt, pour survivre dans un monde dangereux, mais aussi pour réaliser des valeurs qui viennent du plus lointain de l’histoire occidentale, du christianisme et des Lumières. Les pères fondateurs de l’Union européenne ne perdaient pas de vue un vieux rêve, celui de Rousseau, de Kant, de bien d’autres, le rêve d’une Europe unie non pas seulement autour de l’intérêt économique et d’institutions politiques, mais aussi autour de valeurs communes (pas seulement les droits de l’homme, mais des valeurs proprement européennes, la solidarité entre régions pauvres et riches de l’Europe par exemple, ou le rejet de la peine de mort).

C’est en défendant ses valeurs que l’Union européenne peut contribuer à un meilleur équilibre du monde : au niveau économique un équilibre entre le marché laissé à lui-même et la trop forte régulation, au niveau de la politique internationale un équilibre entre la force (sans laquelle la justice n’est rien, comme le disait Pascal) et le droit. Et l’Union européenne ne pourra contribuer à cet équilibre que si elle trouve elle-même d’abord son équilibre, si elle définit ses frontières, la portée exacte de son pouvoir (savoir ce qui relève d’elle et des États souverains) et si elle réussit, malgré sa diversité, à parler d’une seule voix.

                                                                                   Serge Champeau, mai 2009

 

 

 

 


[1] La mondialisation, Que sais-je ?

 

 

 

19 octobre 2008

Les enjeux de l’Europe d’aujourd’hui

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Ce texte a été écrit d’une conférence que je ferai le 21 octobre devant un public de lycéens à Bordeaux, dans le cadre de L’Université de tous les savoirs.

Les enjeux de l’intégration économique, monétaire, sociale et politique de l’Union Européenne

Je viens vous parler des enjeux de la construction européenne à un moment où nous, Français, comme tous les autres Européens, comme tous les Américains, et finalement comme tous les habitants de la planète, nous sommes particulièrement inquiets et même dans le désarroi. Il y évidemment la crise économique mais aussi, au-delà, les problèmes écologiques, la menace terroriste, la guerre ou les risques de guerre avec certains pays, etc. Vous pourriez donc objecter qu’il y a plus urgent que de venir parler de l’Europe qui, vous le savez, se débat depuis deux ou trois ans dans des problèmes institutionnels qui n’intéressent pas grand monde, et qui, lorsqu’elle s’occupe des problèmes dont je viens de parler, semble divisée et impuissante.

Il me semble pourtant qu’il est urgent de parler de l’Europe, des enjeux de l’Europe. Un enjeu, vous le savez, c’est ce que l’on risque dans un jeu, ce que l’on peut gagner ou perdre. Or nous avons beaucoup à gagner ou à perdre avec l’Union européenne, selon la manière dont nous l’organiserons ou ne l’organiserons pas.

Je voudrais, en un peu plus d’une demi-heure, lancer le débat, d’abord en faisant quelques rappels historiques, puis en parlant du présent et du futur de l’Europe. Je me contenterai de donner trois exemples (dans le domaine de l’économie, de la démocratie et de la politique étrangère) pour attirer votre attention sur le lien entre les problèmes dont j’ai parlé et l’Union européenne.

Quelques rappels historiques

Je ne vais pas rappeler toutes les étapes de l’Union européenne depuis sa fondation, en passant par les élargissements et l’adoption des différents traités, jusqu’à la création de l’euro et les débats sur le traité de Lisbonne. Vous connaissez ces étapes par vos cours d’histoire et les plus âgés d’entre ont des souvenirs encore frais. Je voudrais seulement rappeler le contexte et la méthode de la construction de l’Union européenne.

Le contexte, vous le savez, c’est celui de la sortie de la Seconde Guerre mondiale et de ce qu’on a appelé la « guerre froide » qui a suivi, le conflit entre les démocraties libérales et les pays du bloc communiste.

A la sortie de la guerre, les démocraties européennes sont épuisées économiquement et, malgré leur victoire, politiquement affaiblies. Les pays de l’Ouest européen vont, avec l’aide des États-Unis, commencer à s’unir pour se reconstruire économiquement, pour se stabiliser politiquement et pour éloigner durablement le risque de guerre entre eux et avec l’Union soviétique. Ils comprennent qu’ils doivent s’unir, aller au-delà de la politique d’équilibre entre les puissances qui régnait depuis quelques siècles en Europe et qui a débouché sur la guerre. Ils comprennent, en d’autres termes, qu’ils doivent partager, dans certains domaines, leur souveraineté, transférer certaines compétences à un pouvoir commun, pour faire prévaloir un intérêt commun qui est plus que la somme des intérêts particuliers. C’est dans ce contexte que vont se construire les premières coopérations économiques entre pays européens et en même temps le premier noyau d’une union politique, car on ne peut évidemment pas coopérer sans prendre des décisions en commun. Vous connaissez la suite : l’émergence d’une union économique et d’un commencement d’union politique, puis plus tard d’un commencement d’union militaire, union qui progressivement s’est approfondie (pensez à la création de l’euro), élargie (à 27 membres aujourd’hui), démocratisée (pensez à l’élection au suffrage universel des députés du Parlement européen en 1979), avec toujours en horizon un vieux rêve, celui de Rousseau, de Kant, de bien d’autres, le rêve d’une Europe unie non pas seulement autour de l’intérêt économique et d’institutions politiques mais aussi autour de valeurs communes (pas seulement les droits de l’homme, mais des valeurs proprement européennes, la solidarité entre régions pauvres et riches de l’Europe par exemple, ou le rejet de la peine de mort).

Un mot, pour terminer ce premier point, sur la méthode de construction de l’Europe. Cette méthode n’a pas été une méthode démocratique. Dire cela, ce n’est pas insulter la mémoire des fondateurs de l’Europe. C’est observer que l’Europe s’est construite de haut en bas et à petits pas, par des débats et des décisions entre les gouvernements de pays démocratiques. Cette construction, que l’on pourrait qualifier de technocratique (bien que le mot soit un peu péjoratif et inapproprié, car il s’agit bien de décisions politiques) reflétait sans aucun doute les aspirations des peuples européens. Mais ceux-ci ne sont pas intervenus directement dans cette construction, Il serait vain de parler d’un « déficit démocratique » : le contexte historique exigeait cette construction, qui ne pouvait se faire à l’époque que par le haut.

Vous savez enfin que cette Europe ne s’est pas faite sans heurts, sans résistances, sans de nombreuses crises, qu’elle s’est faite en de nombreuses étapes, dont certaines heurtaient les tendances protectionnistes ou nationalistes. Mais malgré tout l’union s’est imposée progressivement comme une puissance économique, politique (avec des institutions complexes), dans une moindre mesure comme une puissance militaire, une puissance qui est reconnue comme telle par tous les autres pays, parfois comme un défi (par les États-Unis). Cette Union européenne, il est essentiel de comprendre qu’elle n’est pas un État fédéral, ni une simple alliance d’Etats, c’est une réalité politique inédite, difficile à penser : une union d’États souverains qui transfèrent pourtant certaines de leurs compétences à un pouvoir commun, qui acceptent de construire des politiques communes, dans des domaines de plus en plus nombreux (aujourd’hui : l’environnement, la protection du consommateur, la politique énergétique, l’immigration, etc.). Cette construction représente une grande rupture par rapport à la politique classique, celle des rapports de force entre États souverains (liés seulement entre eux par des traités, quelquefois des collaborations, mais sans union). Jean Monnet parlait à ce propos d’une « fusion des intérêts » qui dépasse le seul « équilibre des intérêts », d’un intérêt européen supérieur à la somme des intérêts nationaux (Mémoires, 371).

Le moment présent

Vous le savez, l’Europe de 2008 ne fait plus beaucoup rêver, ne suscite pas l’enthousiasme, parce qu’elle semble embourbée dans de nombreuses difficultés. J’en cite quelques-unes.

D’une part les problèmes institutionnels : l’Union européenne s’est élargie, mais en mettant la charrue avant les bœufs. A 27, on ne prend pas les décisions comme à 15. Les pays européens, bien conscient du fait, ont essayé de mettre au point des institutions plus efficaces, à la hauteur de l’élargissement qui venait d’avoir lieu et à la hauteur des nouveaux défis, dont je parlerai tout à l’heure. Vous savez qu’ils n’ont pas encore réussi à se mettre d’accord, même si cela ne paralyse pas l’Union (qui fonctionne selon le traité de Nice adopté il y a quelques années).

Il y a aussi le problème des frontières de l’Europe, au sens le plus large : les frontières géographiques, bien sûr (jusqu’où élargir l’Europe et sous quelle forme créer des partenariats avec les pays voisins ?) mais aussi ce que j’appellerai les frontières politiques (qu’est-ce qui doit relever exclusivement du niveau européen et qu’est-ce qui doit relever de chaque État, voire de chaque région ? c’est le problème de la subsidiarité, en d’autres termes).

Il y a enfin, et lié aux deux problèmes précédents, la difficulté à s’entendre sur des politiques communes à 27, cela à un moment où les problèmes dont je parlais tout à l’heure font apparaître la nécessité vitale de transférer certains d’entre eux au niveau européen. Pensez par exemple à la gestion des ressources de la mer : certaines espèces de poisson sont menacées, et les réponses au niveau de chaque État sont des réponses égoïstes et à courte vue (chaque pays protège ses pêcheurs). C’est pourquoi le traité de Lisbonne qui est en cours d’adoption ou d’abandon prévoyait que les ressources de la mer soient gérées encore plus qu’aujourd’hui au niveau européen. Pensez aussi à la nécessité d’une coordination pour juguler la crise financière et à la difficulté qu’il y a pour la mettre en œuvre (l’Irlande, puis d’autres pays, il y a quinze jours, a fait cavalier seul en annonçant qu’elle garantissait tous les placements dans ses banques en cas de faillite, avec pour objectif d’attirer les capitaux européens, anglais en particulier).

On pourrait multiplier les exemples, mais je crois que c’est inutile car chacun voit qu’aujourd’hui la mondialisation de l’économie et le décollage des pays émergents (Chine, Inde, Brésil, etc.) font naître tout un ensemble de problèmes économiques, sociaux, politiques, militaires, qui ne peuvent plus être traités uniquement au niveau national mais demandent à être traités en partie à un niveau supérieur. Nous en sommes là : ce qui caractérise la situation actuelle c’est un besoin urgent de coordination et coopération des pays européens (face à ces unités politiques puissantes que sont les Etats russe, chinois, indien, brésilien, américain…) et une certaine difficulté à trouver un point d’équilibre entre l’unité et la diversité, les décisions prises au niveau européen et les décisions prises au niveau national. On voit bien la complexité de la situation dans laquelle nous sommes si l’on pense au fait que les Français demandent à la fois plus d’Europe (pour réguler le système financier, pour lutter contre les inégalités et le chômage) et moins d’Europe (on accuse souvent Bruxelles de trop se mêler des affaires nationales).

Je voudrais, pour terminer, vous donner quelques exemples de ces enjeux, pour sortir des généralités auxquelles je me suis tenu jusqu’à présent.

Quelques enjeux de l’Europe d’aujourd’hui

Puisque les problèmes économiques sont au cœur de l’actualité, je commencerai par l’exemple de l’économie dans les sociétés complexes qui sont les nôtres. Les sociologues appellent société complexe une société qui, pour le dire de manière imagée, est une sorte de sphère composée de sphères (l’économie, la politique, la culture, la science, la religion, etc.). Ce qui fait la complexité de cette société, c’est que chaque sphère, comme le dit un grand sociologue allemand (Luhmann) a sa logique propre et qu’elle est souvent sourde à la logique des autres sphères : la culture ne veut pas entendre parler de contrainte budgétaire, l’économie ne veut pas entendre parler des conséquences écologiques, l’écologie parfois a tendance à oublier qu’il faut aussi que l’économie crée des emplois, etc. Et parmi ces sphères, il y une sphère particulière, la politique qui, du moins dans les pays démocratiques, ne dirige pas ces sphères mais cherche à les mettre en rapport, à rappeler à chacune les exigences de l’autre (en obligeant l’économie à tenir compte du réchauffement climatique, comme on l’a vu au moment du sommet de Grenelle). Mais il ne faut pas oublier que la politique est aussi une de ces sphères, qui a ses exigences propres aussi (un homme politique, quand il prend une décision, pense au bien commun, mais aussi à se faire réélire, car cela fait partie des règles du jeu politique, d’où souvent le manque de courage des hommes politiques).

Revenons à l’économie. L’économie est une sphère qui doit être indépendante (vous savez qu’on a fait, au XXe siècle, la très douloureuse expérience de l’économie dirigée, dans les pays totalitaires, qui a débouché sur une catastrophe économique). Mais elle doit être régulée, à un niveau qui ne peut plus être celui des États-nations et qui ne peut pas encore être encore le niveau mondial (malgré l’OMC, le FMI, et bien d’autres organisations de ce type). D’où l’importance du niveau intermédiaire, celui des grands ensembles économiques comme l’Europe. C’est à ce niveau que doivent être prises des décisions fines : ni trop de régulation, qui étouffe l’économie, ni pas assez, qui débouche sur des effets pervers (la crise financière que nous vivons). Pensez aux débats qui ont eu lieu, depuis début octobre, au niveau de l’Union européenne, sur les diverses manières de répondre à la crise des liquidités (faut-il un plan de refinancement des banques comme aux USA ? faut-il des règles plus strictes et une transparence plus grande pour réguler les marchés financier ? faut-il simplement une protection des épargnants ? vous connaissez les différences d’appréciation entre l’Allemagne, la France, la Grande-Bretagne, pour ne prendre que ces trois pays).

Certes, vous pourriez me dire que l’Union européenne est déjà un espace où la régulation économique est plus forte que dans d’autres blocs politiques (la protection du consommateur, par exemple, est bien mieux assurée qu’aux Etats-Unis, en Chine ou ailleurs). La régulation européenne apparaît souvent comme un idéal pour d’autres pays. Mais il n’en demeure pas moins qu’elle a du mal, en ce moment, à être suffisamment réactive. Les Américains, parce qu’ils sont un État fédéral, ont pu réagir plus vite que nous face à la crise financière. Mais l’Union européenne agit quand même (les décisions prudentes de la BCE ont limité la crise financière, la Commission européenne est en train, pour le long terme, des règles d’encadrement des marchés financier et les 15 pays de la zone euro se sont mis d’accord le dimanche 12 octobre sur un plan d’action face la crise financière mondiale, comprenant une garantie des prêts interbancaires et un recours possible à une recapitalisation des banques) mais il est vrai aussi qu’elle agit parfois dans le désordre (comme en témoignent les divergences entre les gouvernements des pays de l’Union). Face à ces difficultés, deux réactions simplistes apparaissent : il y a ceux qui demandent, face aux difficultés de l’Union européenne, un retour à des mesures purement nationales (ce qui est évidemment impossible), et ceux qui demandent en sens inverse un passage à l’État fédéral (dont les opinions européennes ne veulent pas) ou une régulation mondiale encore plus utopique. L’enjeu de la construction européenne en matière monétaire et économique est là : arriver à trouver le juste milieu, la bonne régulation, ce qui suppose de bonnes institutions pour pouvoir prendre des mesures en commun (l’homogénéisation des systèmes de surveillance des banques, par exemple, ou celle des systèmes de garantie des épargnants). J’ai parlé d’enjeu, car il y a beaucoup à perdre et beaucoup à gagner. Si l’Europe ne parvient pas à s’entendre, sur la politique économique en particulier, si elle ne parvient pas à former un bloc économique cohérent face aux puissances économiques montantes, elle subira le sort de Venise dans les siècles passés : une plus ou moins lente régression économique, avec quelques beaux bijoux qu’on viendra visiter de Chine, d’Inde ou du Brésil, elle sera marginalisée, pour le plus grand malheur des Européens.

Fort heureusement, les dirigeants européens sont conscients de cela. Manuel Barroso déclarait dans le Figaro, il y a une quinzaine de jours « j‘ai déjà vu l’Union relever les défis auxquels elle était confrontée dans nombre de circonstances différentes et je suis donc convaincu qu’elle saura le faire une fois encore, si la volonté politique existe. Avec notre expérience combinant expertise technique et contrôle politique, je suis sûr que l’UE a beaucoup à offrir, tant à l’Europe elle-même qu’à un monde à la recherche d’un meilleur système de régulation des marchés financiers. La conférence internationale que le président de l’UE propose d’organiser rapidement est une excellente suggestion : nous avons vécu avec le système actuel pendant plus d’un demi-siècle, mais notre devoir envers ceux qui ont été frappés par la crise actuelle est de rechercher avec détermination les moyens qui nous permettront à l’avenir de garantir stabilité et prospérité ».

Je viens de parler du défi économique, je voudrais maintenant un autre défi, le défi démocratique. Le processus de construction de l’Union européenne, je l’ai dit tout à l’heure, s’est fait de haut en bas, mais il a progressivement engendré des institutions qui relèvent d’une autre logique et qui contribuent peu à peu à faire naître quelque chose qui n’existait pas à l’origine : un peuple européen. C’est en 1979 qu’a lieu la première élection du Parlement au suffrage universel direct. C’est en 1987 qu’apparaît la prise de décision, au Conseil des ministres, à la majorité qualifiée (et non à l’unanimité). Ce sont là des étapes essentielles, porteuses de promesse mais aussi de difficultés.

Jusqu’ici, en effet, les décisions européennes étaient différentes de celles qu’on prend dans une nation démocratique (elles étaient prises à l’unanimité et sans ratification parlementaire). Désormais elles ressemblent à celles d’une nation démocratique. L’élection du Parlement européen suppose un peuple européen, les décisions à la majorité qualifiée font des instances européennes une sorte de gouvernement supranational. Mais en même temps l’Union européenne n’est pas une nation, elle reste une institution intergouvernementale (en témoignent les réticences à prendre certaines décisions à la majorité et non plus à l’unanimité, en témoigne aussi le succès très limité des élections européennes : tout se passe comme si les Européens ne se pensaient pas encore européens, mais allemands, français, etc.).

Le deuxième défi est là : comment rendre plus démocratique, plus proches des citoyens, une Union européenne qui n’est pas un État, qui doit donc prendre ses décisions d’une manière qui ne peut pas être aussi démocratique que dans un État national. Je rappelle ce que certains d’entre vous savent sans doute : ce qui caractérise l’Union européenne, au niveau politique, c’est la double légitimité. On désigne par cette expression le fait que les décisions doivent être prises à la fois au Parlement, par les peuples européens réunis, et par le Conseil des ministres, représentant des États de l’Union. Elles doivent être prises à la fois par les représentants des peuples et par les gouvernements des peuples, ce qui est une situation inédite. Certains d’entre vous pensent peut-être que l’Union pourrait être plus démocratique, c’est-à-dire que les décisions pourraient être prises par le Parlement, comme dans un État-nation. Mais pensez au fait que s’il en était ainsi les petits pays (Chypre, l’Estonie, etc.) qui ont beaucoup moins de députés, seraient noyés dans les grands et perdraient tout poids politique. C’est la raison de ce système très complexe, la double légitimité, nécessairement moins démocratique qu’un État-nation.

Et pourtant l’Union européenne doit devenir plus démocratique. Vous voyez que dans la sphère politique, la complexité des problèmes est bien aussi grande que dans la sphère économique. Il faut trouver une réponse non simpliste. Les réponses simplistes c’est de dire : l’Union est un État, donnons-le pouvoir de décision aux députés européens ; ou bien, à l’inverse, ce n’est pas un État, donnons-le pouvoir aux chefs de gouvernements… Mais aucune de ces deux solutions ne fonctionnent. C’est pourquoi les Européens cherchent depuis quelque temps une voie moyenne, qui permette de rendre l’Union plus démocratique tout en respectant son originalité (la double légitimité). Le Traité de Lisbonne, en particulier, prévoit un renforcement des Parlements nationaux (davantage associés aux prises de décision prises par les instances européennes) et un renforcement du rôle des citoyens (à travers un plus grand rôle du Parlement européen, mais aussi directement, avec un droit d’initiative citoyenne).

Pour résumer ce deuxième point, je dirai qu’un des enjeux de l’Europe, c’est : comment les citoyens européens peuvent-ils s’approprier l’idée d’Union européenne et participer activement à sa définition et à son fonctionnement ? C’est un problème très délicat, comme tous les problèmes du monde contemporain (beaucoup plus délicat que comment prendre la Bastille, comment renverser un dictateur…). Que peut-elle faire, que pouvons-nous faire, pour que les citoyens se sentent directement concernés et soient associés d’une manière ou d’une autre à des décisions qui, souvent, les touchent directement, au plus près de leur vie quotidienne ? On peut le dire autrement : les citoyens européens ont jusqu’ici, comme le dit Renaut Dehousse, un grand juriste belge, ont eu beaucoup plus de droits que de pouvoirs : comment faire pour qu’ils aient davantage de pouvoirs ? Répondre à cette question est encore plus difficile que d’organiser la participation des citoyens au niveau national, tâche qui on le sait est déjà passablement difficile. Il n’y a pas de remède miracle.

J’ai cité deux problèmes : celui que pose le dysfonctionnement du système financier, celui que pose le fonctionnement insuffisamment démocratique de l’Union européenne. On pourrait multiplier les exemples, en parlant des politiques de l’immigration, du droit d’asile, de la lutte contre la drogue et autres trafics, de la lutte contre la cybercriminalité, ou encore les politiques de l’énergie, ou encore des problèmes écologiques comme celui du réchauffement climatique, ou encore des problèmes de la recherche scientifique, bref de très nombreux problèmes qui ne peuvent plus être résolus au niveau de l’État-nation. Mais je ne peux pas parler de tout cela en si peu de temps. Je me contenterai de parler d’un troisième problème, celui que pose la politique étrangère de l’Union européenne.

Nous vivons dans un monde plus multipolaire que le monde de la deuxième moitié d XXe siècle, où il y avait seulement deux superpuissances. Mais un monde multipolaire, aussi souhaitable soit-il, est un monde en même temps plus dangereux, où des Etats-nations, dont certains sont belliqueux, s’affrontent (pensez à la dissémination des armes nucléaires). C’est un monde aussi qui, comme le montre un grand politique américain, Robert Kagan, ou certains pays rejettent de plus en plus ouvertement les valeurs de la Déclaration universelle des droits de l’homme (je pense à la Russie, à certains pays islamiques, à la Chine). C’est un monde aussi où la mondialisation a suscité un mouvement réactionnaire, au sens propre de retour en arrière, qui est l’islamisme fondamentaliste, qui veut détruire l’Islam tolérant, celui qui dialogue avec l’Occident, et qui veut instaurer des régimes totalitaires.

Là encore, l’UE se trouve dans une situation d’une grande complexité. Dans un tel monde dangereux, il faut exister comme une puissance au milieu des puissances, même si on est animé par un idéal pacifique et si l’on cherche, à long terme, à abolir la politique de la puissance. L’Europe doit donc avoir une politique étrangère et une politique de défense.

Chacun sait que cette politique n’est pas inexistante, mais qu’elle est très insuffisante, que l’Europe ne parle pas assez d’une seule voix face à l’Iran, face aux problèmes du Moyen-Orient, face à la menace terroriste toujours présente, face aux drames comme ceux du Darfour (même s’il y a eu des progrès). Or chaque fois que l’Europe se tait, parce qu’elle ne parvient pas à mettre sur pieds les structures et les politiques qui permettraient de lui donner une identité forte, ce qui se perd, c’est ce qu’un spécialiste de politique français de l’IEP de Paris, Zaki Laïdi, a nommé « la norme sans la force » (c’est le titre de son dernier ouvrage). L’idée centrale de ce livre est que l’Union européenne est la seule, parce qu’elle n’est pas un super-État, à pouvoir faire prévaloir la force de la norme, du droit, plutôt que la norme de la force, à l’inverse de ce que font les superpuissances, les États-Unis, la Chine, la Russie, le Brésil et d’autres à venir, dont la politique ressemble souvent à celle qui a été la politique des européens au XXe siècle : la Realpolitik, la politique unilatérale de la puissance. D’une certaine manière, les drames qui ont déchiré l’Europe (les deux guerres les plus épouvantables qu’a connu l’humanité, les deux systèmes totalitaires jumeaux, l’Holocauste et le goulag), ces drames nous ont appris que des rapports pacifiques peuvent exister entre des États partageant leur souveraineté et pouvant se développer et développer leur différence justement parce qu’ils acceptent de céder de leur souveraineté – et au-delà, que peuvent exister des rapports pacifiques entre Unions d’États partageant, au niveau mondial, leur souveraineté pour faire face aux défis globaux de notre monde. En ce sens, l’Union européenne, malgré toute sa faiblesse diplomatique et militaire, pourrait être un modèle pour l’humanité, ce modèle dont rêvait Kant lorsqu’il envisageait une Société des Nations régie par le droit et non par la force, l’embryon d’un monde multipolaire d’Unions d’États souverains établissant entre eux des rapports de droit. Nous avons appris, nous Européens, à partager la souveraineté, à vivre à plusieurs, à intégrer dans notre droit national le droit européen, nous pouvons de ce fait davantage que d’autres accepter une gouvernance mondiale et montre aux autres l’avantage d’une telle régulation des relations entre États, par la norme et non par la force.

Dire cela, ce n’est pas faire de l’autosatisfaction, ni retomber dans un européocentrisme insidieux, c’est au contraire, je crois, appeler l’Union européenne à aller vers son futur, à affirmer le règne de la norme sans force, ce qui ne signifie pas, naturellement, adopter une position naïve et pacifiste (l’Union européenne a besoin d’armes et de soldats, elle a besoin de se structurer au niveau militaire, elle aura encore longtemps besoin de coordonner ses forces avec celles de son allié américain, elle a besoin d’une doctrine militaire, car la force peut et doit être mise au service de la norme du droit – et elle est encore très loin d’avoir la puissance militaire suffisante). Ceci dit, l’Europe pourrait devenir, au niveau de la politique internationale, ce qu’elle est déjà au niveau des relations entre les États qui la composent. Une des dimensions du futur de l’Europe, c’est sans doute la possibilité de contribuer à un nouveau type de rapports entre les États et Unions d’États qui composent le monde, d’être un laboratoire de la régulation des rapports politiques, de contribuer à l’établissement de rapports pacifiques, négociés, volontaires, entre des États ou Unions d’États souverains (je pense en particulier à la reconstruction de l’ONU, qui est en bien mauvaise condition, comme vous le savez sans doute).

Je dirai, en conclusion de ce rapide exposé, que l’Union européenne peut contribuer à un meilleur équilibre du monde : au niveau économique un équilibre entre la libre entreprise et la régulation, au niveau politique un équilibre entre la nécessité de décisions intergouvernementales et la participation démocratique des peuples, au niveau de la politique internationale un équilibre entre la force (sans laquelle la justice n’est rien, comme le disait Pascal) et le droit. Et l’Union européenne ne pourra contribuer à cet équilibre que si elle trouve elle-même d’abord son équilibre, si elle définit ses frontières, la portée exacte de son pouvoir (savoir ce qui relève d’elle et des Etats souverains) et si elle réussit, malgré sa diversité, à parler d’une seule voix.

Certes, l’Europe ne fera pas à elle seule l’équilibre du monde. Elle a dirigé le monde, mais cette époque est révolue. L’émergence de la Chine, par exemple, est à mes yeux un événement fondamental et réjouissant (même si nous devons aider la Chine à devenir plus démocratique). Je pense que les Français sont beaucoup trop frileux et grincheux à l’égard de la Chine et de tous les pays émergents, ils ont des réactions de petits vieux, même s’ils sont parfois jeunes. L’Europe, donc, ne fera pas à elle seule l’équilibre du monde à venir, et c’est tant mieux, mais elle peut y contribuer, et si elle n’y contribue pas, il y a toutes les chances pour que le monde à venir y perde beaucoup, qu’il soit plus violent et moins régulé. Et surtout, ni nous ne contribuons pas à l’équilibre du monde, nous n’existerons plus et d’autres feront le travail à notre place.



14 juin 2008

Irlande : non aux référendums

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Finissons-en avec les référendums

Les commentaires sur le résultat du référendum irlandais cherchent à en comprendre l’origine et à en imaginer les conséquences en l’envisageant sous un seul angle, celui de son rapport à la construction de l’Union européenne. De quel désarroi de l’opinion européenne témoigne-t-il ? Quelles seront les conséquences pour l’avenir de l’Union ? Il me semble qu’il faut résister à cette tentation et changer de point de vue. Ce qui est en jeu, en Irlande, c’est d’abord et essentiellement le fonctionnement de la démocratie au sein d’un État-nation. C’est cela qui était déjà en jeu au moment du référendum français. C’est cela qui sera sans doute encore en jeu si les parlementaires français acceptent une proposition contestable du projet de réforme des institutions françaises – qui comporte par ailleurs d’excellentes mesures – celle d’étendre la procédure de référendum en instaurant une consultation d’initiative mi-parlementaire mi-populaire (20% des parlementaires représentant 10% des électeurs). Dans tous ces cas, ce qui devrait être au centre du débat, c’est la nature de la démocratie représentative. On peut déplorer à l’infini les ignorances, les contresens, les détournements, les manipulations ou les mécanismes psychologiques (rejeter est plus gratifiant qu’approuver, et il suffit d’un désaccord sur un point pour que les électeurs disent non à l’ensemble du texte) qui débouchent presque nécessairement sur des résultats illisibles et dénués de toute signification. Mais à quoi bon le faire si on ne pose jamais franchement la question : ces référendums sont-ils compatibles avec la démocratie ? La démocratie représentative a mis en place, au cours des siècles, des institutions et mécanismes subtils, cela afin de produire des décisions politiques claires et rationnelles. Les référendums actuels, parce qu’ils confondent le consommateur et le citoyen, le sondage et l’élaboration collective des décisions par les représentants du peuple, mettent en danger la démocratie représentative. Robert Badinter, dans un dialogue récent avec Edouard Balladur (Le Monde, 12/06/08), se dit « opposé à tout ce qui est référendum national d’initiative populaire », cela parce qu’une telle consultation lui paraît être « le terrain d’élection de la pire démagogie ». Comment ne pas être d’accord, comment peut-on ne pas voir la différence entre les référendums municipaux, départementaux ou régionaux, qui éclairent les élus sur des projets locaux, et ces référendums nationaux qui pervertissent la démocratie ? E. Balladur, dans sa réponse, reconnaît volontiers la valeur de l’argumentation de R. Badinter et rappelle que cette proposition, qui avait été supprimée par le gouvernement, a été rétablie à la demande du groupe socialiste à l’Assemblée. Il me semble que c’est de cela, de la nature du référendum et de la démocratie, qu’il faut parler, avant de parler d’autre chose. Car si ces référendums mettent en danger l’Union européenne, ils mettent aussi et d’abord en danger la démocratie au sein de chaque État-nation.

S’agissant des référendums sur le projet de traité constitutionnel de 2005, la confusion, me semble-t-il, était double. Il y avait, d’une part, cette confusion sur la nature de la démocratie, signe que nos sociétés manquent de confiance en elles-mêmes et peuvent en venir, par veulerie démagogique, à laisser se perdre les institutions démocratiques. Il y avait, d’autre part, une confusion, entretenue à partir de 2004, sur la nature du futur traité européen. En laissant croire qu’il s’agissait d’une constitution, on ouvrait logiquement la porte aux référendums, dans des pays où ils n’étaient nullement obligatoires. L’engouement, en France et ailleurs, en faveur d’une ratification du traité constitutionnel par la procédure référendaire, est né d’un emballement idéaliste et utopique des élites européennes, qui ont cru qu’il était possible de passer à une nouvelle étape de la construction européenne, très mal définie d’ailleurs (sur le mode de la dénégation permanente : un traité qui est plus qu’un traité, une constitution qui est moins qu’une constitution, un peuple composé de plusieurs peuples, une consultation unique qui ne doit pas prendre la forme d’une procédure référendaire coordonnée et simultanée). Il est clair qu’après l’échec des référendums français et néerlandais, la leçon a été tirée, même si ce n’est pas de manière toujours très explicite. Le Traité de Lisbonne n’est pas un pis-aller (ce qu’ont eu tendance à penser nombre des partisans du oui) mais un progrès en forme d’autocritique. Sa rédaction et la décision de ne pas le soumettre à référendum peuvent difficilement avoir une autre signification que celle-ci : le projet de traité de 2005 n’était pas un projet constitutionnel et la décision d’organiser un référendum était, en 2005, une erreur, entretenue par la confusion sur la nature du projet.

C’est pourquoi le référendum irlandais, aujourd’hui, me semble paradoxalement ne pas avoir grand rapport avec l’Union européenne. Le traité de Lisbonne est une avancée importante : il a permis de clarifier la nature de la réforme institutionnelle de l’Union et, en même temps, d’écarter les référendums. Ce n’est que par un hasard de l’histoire (l’obligation de référendum inscrite dans la constitution irlandaise) que l’Europe se trouve provisoirement en panne. Sans ce malheureux hasard, le projet de Lisbonne serait sans doute entré en vigueur à la date prévue. Les partisans du non veulent donner à ce hasard une signification mondiale (le rejet du libéralisme, ou le rétablissement d’une souveraineté prétendument menacée, ou les deux à la fois), ils entendent annuler l’histoire pour la réécrire. Mais ils auront bien du mal à effacer ce qui, partout sauf en Irlande, est déjà un acquis ou le sera bientôt : la ratification des réformes institutionnelles, nécessaires à l’Europe des 27, par voie non pas référendaire mais démocratique. Une telle ratification n’est pas seulement un événement politique, c’est un événement intellectuel, une compréhension, par les peuples européens, d’une part de ce qu’est l’Union européenne, d’autre part de ce qu’est la démocratie dans un État-nation.

Des esprits sincèrement pro-européens (Daniel Cohn-Bendit, par exemple) qui, à la différence des partisans du non naïfs ou calculateurs, n’entretiennent aucune illusion quant à la signification et à la valeur de ces référendums nationaux sur les institutions européennes, proposent, aujourd’hui encore, un référendum à l’échelle de l’Union (par exemple un référendum européen à double majorité, pour éviter le droit de veto). Une telle proposition, à la différence des référendums de 2005, a au moins le mérite de la clarté et de la cohérence. Mais elle repose sur la même conception de l’Union européenne qui nous a conduits à la situation difficile dans laquelle nous nous trouvons : l’idée, cette fois exprimée sans ambiguïté, selon laquelle les Européens souhaiteraient construire un État fédéral. Face à de telles propositions, il me paraît essentiel de dire fortement, aujourd’hui, que si le référendum est une procédure anti-démocratique au niveau des États-nations, il est, au niveau de l’Union européenne, non pas antidémocratique – au sens strict du mot l’Union européenne n’est pas une démocratie, car il n’y a pas de demos européen – mais dénué de toute pertinence. L’Union n’est pas et ne sera visiblement jamais un État-nation, fût-il fédéral, et c’est seulement si elle entendait se constituer en État fédéral qu’un tel référendum serait pertinent. Les Européens comprennent aujourd’hui que les décisions prises par les instances européennes (le droit secondaire) relèvent nécessairement d’un processus complexe qui n’a pas d’équivalent au niveau national (l’exigence de double légitimité, à la fois supranationale et intergouvernementale, rend nécessaire la co-décision par le Parlement et le Conseil des ministres ainsi que l’existence de certains domaines ne relevant que de la logique intergouvernementale). Ils commencent à comprendre, et ils peuvent le comprendre davantage encore si les responsables politiques le leur expliquent, que l’adoption et la modification des traités européens (le droit primaire) a elle aussi ses exigences propres, qu’elle suppose d’une part un travail intergouvernemental de préparation et d’élaboration, d’autre part une ratification qui, étant donné l’importance et la complexité des questions en jeu, relève des représentants du peuple – et qui n’a rien à voir avec un processus constituant. La proposition d’un référendum à l’échelle européenne, même lorsqu’elle n’émane pas de partisans du non qui ne cherchent qu’à détruire l’Union existante pour imposer celle de leurs rêves, ne fait qu’entretenir la confusion et nous ramène en deçà de la clarification opérée par le Traité de Lisbonne.

Il y a de bonnes raisons, tout compte fait, d’être optimiste. Nous faisons depuis trois ans, une double expérience. D’abord celle de l’inanité des référendums nationaux, qui nous conduit à prendre conscience de la menace qu’ils représentent pour nos démocraties représentatives. Ensuite celle l’absolue non-pertinence du référendum au niveau européen. Le seul référendum pertinent serait un référendum constituant, si les Européens voulaient transformer l’Union en un État fédéral. Nous en sommes loin. En attendant, l’incident irlandais, qui concerne les Irlandais plus que les Européens, qui devrait les conduire à s’interroger sur le fonctionnement de leur propre démocratie, ne doit pas nous détourner de la tâche urgente qui consiste à mettre en place au plus vite les institutions prévues par le Traité de Lisbonne. Car les autres Européens – et sans doute aussi la majorité du peuple irlandais – ont compris, malgré l’activité que déploie le rassemblement hétéroclite des partisans du non, quelle est la nature de la construction européenne et quelles sont, au sein de chacun des États-nations souverains qui la composent, les exigences de la démocratie représentative.

27 février 2008

Europe : chance ou contrainte (I)

Résumé de mon intervention devant l’assemblée des lycéens européens du Festival des Lycéens et apprentis (Marsac, mai 2008).

Les Français et les autres Européens parlent souvent de l’Union européenne comme s’il s’agissait d’une chance ou d’une contrainte. On entend dire : « quelle chance que nous soyons en Europe, nous ne nous battons plus entre nous comme dans d’autres régions du monde » ou « quelle chance que nous ayons, grâce à l’Union européenne, une monnaie commune, sans l’euro la France aurait déjà dû dévaluer depuis longtemps, en raison de sa dette ». On entend dire aussi « l’euro fort est une contrainte qui handicape lourdement l’industrie française » ou bien encore « les règlements européens sont une contrainte insupportable pour les chasseurs de palombe, l’Europe finira même un jour par interdire la corrida ».

Avant de voir si l’Union européenne est une chance ou une contrainte, il me paraît nécessaire de bien comprendre ces termes. Une chance, ce n’est pas seulement un heureux hasard, un cadeau qui tombe du ciel, comme on dit (par exemple un trésor qu’on découvre en piochant dans son jardin). Ce n’est pas non plus seulement ce qu’on saisit au vol (Aristote donne cet exemple : vous allez au marché et vous rencontrez par hasard quelqu’un qui vous doit de l’argent, vous en profitez pour essayer de récupérer la somme due). Dans l’idée de chance, il y a encore autre chose, comme on le voit bien dans l’expression française égalité des chances. L’égalité des chances, ce n’est pas que chacun soit égal devant les heureux hasards, ce n’est pas que chacun puisse également attraper les chances au vol, c’est que chacun ait les mêmes possibilités d’agir de manière créatrice, que personne ne soit contraint par son origine sociale, que s’ouvre devant chacun, grâce à l’éducation qui lui a été offerte, la possibilité de définir et de réaliser de manière personnelle son projet de carrière et de vie. Pour bien comprendre ce qu’est la chance en ce sens, il suffit de se reporter à d’autres langues que le français, qui souvent utilisent plusieurs mots (l’anglais a les mots luck, chance et opportunity – par exemple dans l’expression equality of opportunity – pour désigner les trois sens du mot chance dont je viens de parler).

Quant à la contrainte, c’est ce qui vous met trop à l’étroit, comme on dit, c’est une gêne, voire une violence, qui est un obstacle à votre liberté de mouvement, d’action, de pensée. Cela peut être aussi l’obligation juridique ou morale. On y reviendra.

Ce rapide éclaircissement peut nous permettre de parler un peu de l’origine de l’Union européenne. Vous imaginez bien que l’on n’a pas trouvé l’Europe par un heureux hasard, qu’on n’a pas non plus attrapé l’Europe au vol comme on saisit une chance. L’Europe n’ pas est née non plus de manière inéluctable, comme une nécessité découlant d’une loi de l’histoire. Elle est née, après la Seconde Guerre mondiale, de l’effort créateur de quelques grands hommes politiques européens et des peuples qui les soutenaient. Et cet effort créateur a pu avoir lieu parce qu’une possibilité apparaissait parmi des peuples qui étaient dans un terrible état de contrainte : les malheurs de la guerre, les millions de morts, l’holocauste, les destructions innombrables, en particulier celle de l’appareil économique.

Comment avait-on pu en arriver là, à cet extraordinaire recul de la civilisation ? Là encore, pourrait-on dire, par un mélange de chance et de contrainte. La chance, c’était le développement, sur les ruines de l’empire chrétien, de la liberté des peuples, la naissance de ce que l’on a nommé depuis les États-nations : les royaumes de France ou d’Angleterre, la démocratie américaine au XVIIIe siècle, l’Allemagne et l’Italie au XIXe siècle … Ces États-nations sont nés de l’effort créateur des peuples, résolus à n’obéir qu’à eux-mêmes, à être autonomes. Et cet État-nation, vous le savez, a été, dans le meilleur des cas, le cadre ou a pu se développer la démocratie. Mais, comme souvent dans les actions humaines, une chance s’accompagne de ce que les sociologues appellent des effets pervers, des conséquences que l’on n’a pas su prévoir ou éviter. Ces conséquences néfastes, dans le cas de l’État-nation, ce fut le développement du nationalisme et son cortège de guerres et de malheurs, en particulier les deux guerres mondiales, les plus terribles que l’humanité ait connues.

Si l’on revient à la fin de la Seconde Guerre, les hommes politiques qui ont créé l’Union européenne se trouvaient devant des contraintes qui pouvaient apparaître insurmontables. Ces contraintes ne dictaient aucune solution, même si toutes les solutions n’étaient pas toutes également praticables ou pas toutes aussi bonnes les unes que les autres. Grâce aux Etats-Unis, qui voulaient reconstruire l’Europe, les pays européens ont choisi une voie étroite et courageuse. Il y avait d’un côté les démocraties européennes épuisées économiquement et, malgré leur victoire, politiquement affaiblies, de l’autre les pays vaincus, en ruine et, en face, la menace soviétique. Devant cette situation, les dirigeants européens ont pris conscience qu’ils devaient s’unir pour se reconstruire économiquement, pour se stabiliser politiquement, pour éloigner durablement le risque de guerre entre eux et pour éviter une troisième guerre mondiale, celle avec l’Union soviétique. Ils ont pensé qu’il fallait aller au-delà de la traditionnelle politique d’équilibre entre les puissances, qui n’avait pas permis d’éviter les guerres, ils ont pensé qu’ils devaient partager, dans certains domaines, leur souveraineté, pour faire prévaloir un intérêt commun. Jean Monnet, dans ses Mémoires, parlait à ce propos d’une « fusion des intérêts » qui dépasse le seul « équilibre des intérêts », d’un intérêt européen supérieur à la somme des intérêts nationaux.

Cette Union a commencé, vous le savez, par être une union économique, autour du charbon, de l’acier et de l’énergie atomique, au début des années cinquante. Mais comme, pour coopérer économiquement, il fallait ensemble des décisions, les peuples européens ont commencé en même temps à construire les rudiments d’une Europe politique, les ancêtres des institutions que vous connaissez maintenant (la Commission européenne, par exemple, puis plus tard le Parlement). Ils ont commencé à parler aussi d’une Europe de la défense, même si celle-ci a eu du mal à se concrétiser.

Un vieux rêve a donc commencé à prendre forme, celui de Rousseau, de Kant, de bien d’autres, le rêve d’une Europe unie non pas seulement autour de l’intérêt économique ou de la défense (ce qui est déjà beaucoup), non pas seulement autour d’un début de gouvernement européen (ce qui est plus encore), mais aussi et surtout autour de valeurs communes, aussi bien des valeurs universelles (la paix, la tolérance, les droits de l’homme) que des valeurs proprement européennes (un sens plus aigu de la solidarité qu’aux États-Unis, par exemple, ou encore, plus tard, l’abolition de la peine de mort).

Cette Union européenne, qui a d’abord été un idéal porté par des hommes admirables (Schumann, Monnet, Adenauer, de Gaulle et bien d’autres) se concrétisa progressivement, à la fois par des élargissements (le dernier a intégré entre autres les pays d’Europe de l’est) et des approfondissements (des institutions politiques permettant aux Européens de mieux partager certaines compétences). Cela a donné naissance aux institutions que vous connaissez et a permis à l’Europe de devenir, après la chute du socialisme soviétique, un extraordinaire pôle d’attraction. Une des preuves que l’Europe a réussi au niveau économique, politique, militaire et culturelle, c’est le fait que tout le monde ou presque a voulu et veut encore adhérer à l’Union européenne.

J’ajouterai, pour en terminer avec ce rappel historique, que cette Union européenne ne s’est pas construite, au début, selon une méthode démocratique, mais plutôt de haut en bas et à petits pas, par des débats et décisions entre les gouvernements de pays européens. Dire cela, ce n’est pas insulter la mémoire des fondateurs de l’Europe. On pouvait difficilement faire autrement dans l’après-guerre, il fallait agir vite. Mais les peuples ont donné leur soutien à cette action d’hommes admirables, et ils l’ont donné de manière de plus en plus explicite (par voie de référendum pour le Traité de Maastricht, par exemple).

Nous pouvons maintenant en venir à l’Union européenne, après ce détour par le passé, où j’ai essayé de montrer que l’Union européenne n’est ni un don du ciel ni une loi de l’histoire, ni un hasard heureux ni une nécessité inéluctable, mais la libre création des peuples européens à la sortie de la guerre. Je ne vais pas vous rappeler quelles sont les institutions européennes, ni quelles sont les compétences que les États souverains qui la composent mettent en commun (vous savez par vos cours d’histoire ou d’économie, ou en suivant l’actualité, qu’il existe une politique agricole commune, une monnaie commune ou presque, une politique environnementale commune – la gestion des ressources de la mer par exemple – une politique commune de l’énergie, une défense européenne qui se construit progressivement, etc.).

Je ne vais pas vous rappeler non plus tout ce que nous devons à l’Union européenne, même s’il est utile de le faire contre ceux qui ne voient que les contraintes qu’elle nous impose. C’est vrai que nous avons de la chance de vivre en Europe. Mais dire cela ne suffit pas, car cela présente l’Union européenne comme un hasard heureux pour nous, certes dû à l’action créatrice de nos ancêtres, mais pas suffisamment comme une opportunité, qui doit nous appeler à notre tour à un effort créateur.

C’est sur cette idée que je voudrais insister, en m’arrêtant sur trois points seulement :

(1) Les hommes qui ont construit l’Europe ont commencé à inventer quelque chose de nouveau, qui semblait impossible avant eux, ou seulement une utopie, une manière de conjuguer des contraires : construire une union pacifique d’États-nations souverains, alors que ces États-nations s’étaient si souvent battus entre eux. Cela sans les inclure dans un super État, ni même dans un État fédéral (sur le modèle de l’État américain, par exemple). Ils ont inventé une union, c’est-à-dire ni une simple confédération ni une fédération, quelque chose de radicalement nouveau. Et cette entité politique nouvelle a permis de penser différemment l’exercice du pouvoir. Si vous connaissez un peu les institutions européennes, si vous suivez l’actualité, vous pouvez observer que la politique dans l’Union européenne est quelque chose d’assez différent de la politique classique menée dans les États. Il n’y a pas longtemps, j’ai assisté à une réunion avec un député européen, Alain Lamassoure, qui nous disait ceci : regardez les débats parlementaires en France, on s’y traite de tous les noms d’oiseaux, les insultes fusent. Mais moi, en tant que député européen, je ne peux absolument pas insulter un Allemand, ou un Britannique, ou un Polonais, et ils ne peuvent évidemment pas m’insulter, l’histoire nous l’interdit. Alain Lamassoure a raison. Observez les débats au Parlement européen et plus largement la manière dont sont prises les décisions au niveau de l’Europe : c’est une démocratie de négociation et de consensus plus qu’une démocratie de confrontation (car on ne peut pas imaginer par exemple qu’un pays de droite doive obéir à une Commission européenne de gauche ou inversement). D’où certaines particularités de l’Union européenne : le caractère politiquement composite de la commission, l’utilisation de la majorité qualifiée et non pas de la majorité simple au Conseil des ministres, le rôle très important de la délibération au sein des différentes instances européennes mais aussi avec les multiples acteurs de la société civile, etc. Cela a des avantages certains mais aussi des inconvénients (une moindre lisibilité pour l’opinion publique, en raison d’accords très compliqués, par exemple entre les partis au Parlement ; quelquefois un système trop consensuel, ne faisant pas assez apparaître les désaccords). Mais cela est une chance aussi, car de cette manière l’Europe est obligée d’évoluer, d’inventer une démocratie moins simpliste (celui qui a gagné à la majorité dirige seul), de passer à une démocratie à pouvoirs multiples, complémentaires et concurrents à la fois, associés et rivaux, ce qui permet de produire de meilleurs compromis. C’est quelque chose de fondamental qui est en train de s’inventer : une politique qui n’est plus une forme de guerre, une politique plus rationnelle et raisonnable.

Il y a bien des efforts à faire, certes, pour démocratiser encore l’Union européenne. C’est pourquoi le récent Traité de Lisbonne, en cours d’adoption, prévoit des mesures pour associer davantage encore les Parlements nationaux à la prise de décision. Il prévoit aussi une meilleure intervention des opinions publiques, par exemple une initiative citoyenne (si un certain nombre de citoyens de divers pays le demandent, une question pourra être mise à l’ordre du jour par la Commission européenne, qui est chargée de proposer les lois qui sont votées conjointement par le Parlement européen et le Conseil des ministres, en étroite relation avec les Parlements nationaux).

Europe : chance ou contrainte (II)

…suite de l’intervention « Europe : chance ou contrainte » (mai 2008, Marsac, Festival des lycéens et apprentis européens)

(2) Venons-en au deuxième point. On vient de voir que l’Union européenne invente un nouvel exercice du pouvoir à l’intérieur de l’Europe. Elle invente aussi un nouveau rapport des pays européens avec leur extérieur, avec les autres pays souverains du monde. Un spécialiste de l’Europe, professeur à l’IEP de Paris, Zaki Laïdi, parle, à propos de la politique internationale de l’Europe, de « la norme sans la force ». L’expression est très juste, elle désigne une nouvelle conception de la puissance. L’idée de Laïdi est que l’Union européenne est la seule, parce qu’elle n’est pas un super-État, à pouvoir faire prévaloir la force de la norme plutôt que la norme de la force, à l’inverse de ce que font les superpuissances, les États-Unis, la Chine, la Russie, et d’autres à venir, dont la politique ressemble souvent à celle qui a été la politique des Européens au XXe siècle : la Realpolitik, la politique unilatérale de la puissance. D’une certaine manière, les drames qui ont déchiré l’Europe (les deux guerres les plus épouvantables que l’humanité a connues, les deux systèmes totalitaires jumeaux, l’holocauste et le goulag), ces drames nous ont appris que des rapports pacifiques peuvent exister entre des États partageant leur souveraineté, pouvant se développer et développer leur différence justement parce qu’ils acceptent de céder de leur souveraineté. Ils nous ont appris, au-delà, que peuvent exister des rapports pacifiques entre Unions d’États partageant, au niveau mondial, certaines compétences, cela pour faire face aux défis globaux de notre monde. En ce sens, l’Union européenne, malgré sa relative faiblesse diplomatique et militaire actuelle, pourrait être un modèle pour l’humanité, ce modèle dont rêvait Kant lorsqu’il envisageait une Société des Nations régie par le droit et non par la force, l’embryon d’un monde multipolaire d’Unions d’États souverains établissant entre eux des rapports de droit. Nous avons appris, nous Européens, à partager la souveraineté, à vivre à plusieurs, à intégrer dans notre droit national le droit européen, nous pouvons de ce fait davantage que d’autres accepter une gouvernance mondiale et montrer aux autres l’avantage d’une telle régulation des relations entre États, par la norme et non par la force.

Il ne faut pas, évidemment, faire de l’autosatisfaction, ni retomber dans un européocentrisme insidieux. Il ne faut pas non plus être angélique, il ne faut pas oublier que l’Union européenne a besoin d’armes et de soldats, qu’elle a besoin de se structurer au niveau militaire, qu’elle aura encore longtemps besoin de coordonner ses forces avec celles de son allié américain (dans le monde tel qu’il est, la force peut et doit être mise au service de la norme du droit). Mais on peut penser que l’Europe peut devenir, au niveau de la politique internationale, ce qu’elle est déjà au niveau des relations entre les États qui la composent, un espace d’avant-garde, celui de la régulation volontaire et négociée des rapports entre États. Mais elle ne sera pas cela par un hasard heureux, ni par une loi nécessaire de l’histoire : elle ne le sera que si vous voulez la construire comme une puissance pacifique faisant triompher des valeurs universelles.

(3) J’en viens au troisième point. L’Union européenne est également une chance face aux grands défis que la mondialisation de l’économie pose aujourd’hui à nos vieux pays (qui sont aussi des pays vieux). Cette mondialisation, c’est au départ une chance, une possibilité que les hommes ont choisie pour dépasser des contraintes comme le sous-développement et son cortège de maux. C’est un vaste mouvement économique et culturel, qui a commencé à la fin du XIXe siècle, qui se poursuit et s’accélère aujourd’hui et qui est à l’origine, à la fois, de grands progrès et de grands problèmes, c’est-à-dire de nouvelles contraintes. Les progrès, vous les connaissez : il suffit de penser à la Chine et à l’Inde d’aujourd’hui, ou encore au Brésil, de les comparer à ce qu’ils étaient il y a trente ans, tant au niveau économique que politique (même si, en Chine, on est encore loin de la démocratie). Les problèmes, vous les connaissez aussi : d’une part les dégâts écologiques induits par cette croissance économique sans précédent dans l’histoire humaine (le réchauffement climatique, par exemple), d’autre part la croissance des inégalités, à l’intérieur de chaque pays et entre les pays, qui accompagne le développement de la richesse et du bien-être, ou encore la difficulté à gérer des problèmes délicats comme l’immigration, clandestine ou légale, ou encore le problème que pose l’existence des nouveaux trafics (prostitution, drogue, mafias diverses), ou celle du terrorisme.

Tous ces problèmes ne peuvent plus être traités au niveau de l’État-nation. Car ces problèmes n’ont pas de frontières (les mafias, par exemple, sont internationales et il est évident qu’une police et une justice nationales ne peuvent pas grand-chose contre elles). Ils sont traités partiellement au niveau international (au niveau des grandes institutions comme l’OMC, l’OMS, l’UNESCO, etc.). Mais le lieu où ils sont actuellement traités de la manière la plus efficace est l’Union européenne. Ces problèmes sont en effet des contraintes, qui sont autant d’effets pervers engendrés par une chance, une opportunité que l’homme a exploitée en créant des institutions efficaces (les systèmes économiques fondés sur la science et la technique). Ces problèmes appellent des créations nouvelles, de nouvelles institutions pour réguler la mondialisation. Or l’Union européenne, qui est née d’un souci de coopération économique, qui a développé de nombreux outils de régulation (pensez à la récente condamnation de Microsoft, pour abus de position dominante, par l’autorité européenne chargée de la concurrence), est particulièrement bien placée pour montrer la voie que l’on pourrait suivre pour s’attaquer à ces problèmes et les résoudre.

Voyez, depuis deux ans, les efforts très importants que fait l’Union européenne en matière d’environnement (programme Reach pour l’industrie chimique, engagement à réduire la production de CO2 d’au moins 20% d’ici 2002, et même plus si d’autres pays non européens s’engagent résolument dans la voie de la réduction). Voyez également les efforts faits par l’Union européenne pour arriver à définir une politique commune d’immigration (pour mettre en place une immigration contrôlée, avantageuse pour les immigrés comme pour les Européens : projet de carte bleue européenne – un peu l’équivalent de la carte verte américaine ; politique européenne de contrôle aux frontières avec l’Afrique, le Moyen-Orient et le monde slave ; politique d’aide au développement de ces pays, etc.). C’est un des grands défis de l’Union européenne : inventer une politique d’intégration des immigrés, qui ne soit ni le melting pot à l’américaine, ni le multiculturalisme à l’anglaise, ni l’intégration républicaine à la française, solutions qui ont toutes échoué partiellement. Voyez aussi la mise en place, avec le Traité de Lisbonne, d’un espace de coopération policière et judiciaire pour lutter contre les trafics, les mafias et le terrorisme (mandat européen, bases de données européennes, etc.).

Ces problèmes sont des chances pour l’Union européenne, au sens où ils demandent un grand effort pour être résolus, une volonté de sortir des solutions toutes faites – qui sont souvent des ornières – un grand effort de créativité. Dire que l’Union européenne est une chance, le dire à vous qui n’avez pas vingt ans, ce n’est pas vous dire que vous devez l’accepter telle qu’elle est, vous estimer heureux, ne pas vous plaindre. C’est dire qu’il y a un énorme effort à faire, pour continuer en transformant et améliorant, que c’est à vous de vous emparer de manière créatrice de ces possibilités qui s’ouvrent à vous. Cette chance, vous le voyez, n’est pas seulement un hasard heureux, ce n’est pas seulement une occasion dont on pourrait profiter, c’est aussi un fardeau, un lourd travail auquel il faut s’atteler, car il reste bien du pain sur la planche, comme on dit en français.

J’ajouterai une dernière chose : l’Europe, qui est une chance – on vient de voir en quel sens – peut nous permettre, je l’ai dit, de dépasser des problèmes qui sont autant de contraintes pour nous. Mais c’est aussi une contrainte, mais cette fois au bon sens de ce terme. Car une contrainte, ce n’est pas nécessairement ce qui vous maintient à l’étroit, vous empêche d’agir. J’ai dit au début que la contrainte c’est aussi l’obligation juridique ou morale. Certes, il y a de mauvaises obligations. Mais il y aussi de bonnes obligations, celles que l’on se donne, pour être libres, comme le dit Rousseau, en obéissant aux lois qu’on se prescrit.

En ce sens, l’Union européenne est aussi une bonne contrainte pour chacun des pays de l’Union et pour chaque Européen. Elle nous oblige à tenir compte des autres pays dans la définition de nos politiques, elle nous oblige à inventer, à changer nos habitudes, à nous décentrer (la France, pour ceux qui ne le sauraient pas encore, n’est plus le centre du monde). Il peut parfois nous en coûter d’avoir à renoncer, pour obtenir d’autres avantages, à ce qui nous paraît faire partie de notre identité (avoir à tenir compte de la réglementation européenne dans le secteur de la pêche, par exemple, pour éviter la destruction des stocks de poissons). Mais c’est une bonne contrainte, un peu l’équivalent de celle qu’un individu se donne lorsqu’il arrête de fumer ou lorsqu’il décide de respecter les autres.

Je terminerai en disant que l’Union européenne est notre chance, c’est-à-dire notre responsabilité, la bonne contrainte que nous devons nous donner pour vivre demain dans un monde meilleur.

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