LE FIL DES IDEES

14 juin 2008

Irlande : non aux référendums

Filed under: Démocratie,Europe,Politique française — Auteur @ 6:20
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Finissons-en avec les référendums

Les commentaires sur le résultat du référendum irlandais cherchent à en comprendre l’origine et à en imaginer les conséquences en l’envisageant sous un seul angle, celui de son rapport à la construction de l’Union européenne. De quel désarroi de l’opinion européenne témoigne-t-il ? Quelles seront les conséquences pour l’avenir de l’Union ? Il me semble qu’il faut résister à cette tentation et changer de point de vue. Ce qui est en jeu, en Irlande, c’est d’abord et essentiellement le fonctionnement de la démocratie au sein d’un État-nation. C’est cela qui était déjà en jeu au moment du référendum français. C’est cela qui sera sans doute encore en jeu si les parlementaires français acceptent une proposition contestable du projet de réforme des institutions françaises – qui comporte par ailleurs d’excellentes mesures – celle d’étendre la procédure de référendum en instaurant une consultation d’initiative mi-parlementaire mi-populaire (20% des parlementaires représentant 10% des électeurs). Dans tous ces cas, ce qui devrait être au centre du débat, c’est la nature de la démocratie représentative. On peut déplorer à l’infini les ignorances, les contresens, les détournements, les manipulations ou les mécanismes psychologiques (rejeter est plus gratifiant qu’approuver, et il suffit d’un désaccord sur un point pour que les électeurs disent non à l’ensemble du texte) qui débouchent presque nécessairement sur des résultats illisibles et dénués de toute signification. Mais à quoi bon le faire si on ne pose jamais franchement la question : ces référendums sont-ils compatibles avec la démocratie ? La démocratie représentative a mis en place, au cours des siècles, des institutions et mécanismes subtils, cela afin de produire des décisions politiques claires et rationnelles. Les référendums actuels, parce qu’ils confondent le consommateur et le citoyen, le sondage et l’élaboration collective des décisions par les représentants du peuple, mettent en danger la démocratie représentative. Robert Badinter, dans un dialogue récent avec Edouard Balladur (Le Monde, 12/06/08), se dit « opposé à tout ce qui est référendum national d’initiative populaire », cela parce qu’une telle consultation lui paraît être « le terrain d’élection de la pire démagogie ». Comment ne pas être d’accord, comment peut-on ne pas voir la différence entre les référendums municipaux, départementaux ou régionaux, qui éclairent les élus sur des projets locaux, et ces référendums nationaux qui pervertissent la démocratie ? E. Balladur, dans sa réponse, reconnaît volontiers la valeur de l’argumentation de R. Badinter et rappelle que cette proposition, qui avait été supprimée par le gouvernement, a été rétablie à la demande du groupe socialiste à l’Assemblée. Il me semble que c’est de cela, de la nature du référendum et de la démocratie, qu’il faut parler, avant de parler d’autre chose. Car si ces référendums mettent en danger l’Union européenne, ils mettent aussi et d’abord en danger la démocratie au sein de chaque État-nation.

S’agissant des référendums sur le projet de traité constitutionnel de 2005, la confusion, me semble-t-il, était double. Il y avait, d’une part, cette confusion sur la nature de la démocratie, signe que nos sociétés manquent de confiance en elles-mêmes et peuvent en venir, par veulerie démagogique, à laisser se perdre les institutions démocratiques. Il y avait, d’autre part, une confusion, entretenue à partir de 2004, sur la nature du futur traité européen. En laissant croire qu’il s’agissait d’une constitution, on ouvrait logiquement la porte aux référendums, dans des pays où ils n’étaient nullement obligatoires. L’engouement, en France et ailleurs, en faveur d’une ratification du traité constitutionnel par la procédure référendaire, est né d’un emballement idéaliste et utopique des élites européennes, qui ont cru qu’il était possible de passer à une nouvelle étape de la construction européenne, très mal définie d’ailleurs (sur le mode de la dénégation permanente : un traité qui est plus qu’un traité, une constitution qui est moins qu’une constitution, un peuple composé de plusieurs peuples, une consultation unique qui ne doit pas prendre la forme d’une procédure référendaire coordonnée et simultanée). Il est clair qu’après l’échec des référendums français et néerlandais, la leçon a été tirée, même si ce n’est pas de manière toujours très explicite. Le Traité de Lisbonne n’est pas un pis-aller (ce qu’ont eu tendance à penser nombre des partisans du oui) mais un progrès en forme d’autocritique. Sa rédaction et la décision de ne pas le soumettre à référendum peuvent difficilement avoir une autre signification que celle-ci : le projet de traité de 2005 n’était pas un projet constitutionnel et la décision d’organiser un référendum était, en 2005, une erreur, entretenue par la confusion sur la nature du projet.

C’est pourquoi le référendum irlandais, aujourd’hui, me semble paradoxalement ne pas avoir grand rapport avec l’Union européenne. Le traité de Lisbonne est une avancée importante : il a permis de clarifier la nature de la réforme institutionnelle de l’Union et, en même temps, d’écarter les référendums. Ce n’est que par un hasard de l’histoire (l’obligation de référendum inscrite dans la constitution irlandaise) que l’Europe se trouve provisoirement en panne. Sans ce malheureux hasard, le projet de Lisbonne serait sans doute entré en vigueur à la date prévue. Les partisans du non veulent donner à ce hasard une signification mondiale (le rejet du libéralisme, ou le rétablissement d’une souveraineté prétendument menacée, ou les deux à la fois), ils entendent annuler l’histoire pour la réécrire. Mais ils auront bien du mal à effacer ce qui, partout sauf en Irlande, est déjà un acquis ou le sera bientôt : la ratification des réformes institutionnelles, nécessaires à l’Europe des 27, par voie non pas référendaire mais démocratique. Une telle ratification n’est pas seulement un événement politique, c’est un événement intellectuel, une compréhension, par les peuples européens, d’une part de ce qu’est l’Union européenne, d’autre part de ce qu’est la démocratie dans un État-nation.

Des esprits sincèrement pro-européens (Daniel Cohn-Bendit, par exemple) qui, à la différence des partisans du non naïfs ou calculateurs, n’entretiennent aucune illusion quant à la signification et à la valeur de ces référendums nationaux sur les institutions européennes, proposent, aujourd’hui encore, un référendum à l’échelle de l’Union (par exemple un référendum européen à double majorité, pour éviter le droit de veto). Une telle proposition, à la différence des référendums de 2005, a au moins le mérite de la clarté et de la cohérence. Mais elle repose sur la même conception de l’Union européenne qui nous a conduits à la situation difficile dans laquelle nous nous trouvons : l’idée, cette fois exprimée sans ambiguïté, selon laquelle les Européens souhaiteraient construire un État fédéral. Face à de telles propositions, il me paraît essentiel de dire fortement, aujourd’hui, que si le référendum est une procédure anti-démocratique au niveau des États-nations, il est, au niveau de l’Union européenne, non pas antidémocratique – au sens strict du mot l’Union européenne n’est pas une démocratie, car il n’y a pas de demos européen – mais dénué de toute pertinence. L’Union n’est pas et ne sera visiblement jamais un État-nation, fût-il fédéral, et c’est seulement si elle entendait se constituer en État fédéral qu’un tel référendum serait pertinent. Les Européens comprennent aujourd’hui que les décisions prises par les instances européennes (le droit secondaire) relèvent nécessairement d’un processus complexe qui n’a pas d’équivalent au niveau national (l’exigence de double légitimité, à la fois supranationale et intergouvernementale, rend nécessaire la co-décision par le Parlement et le Conseil des ministres ainsi que l’existence de certains domaines ne relevant que de la logique intergouvernementale). Ils commencent à comprendre, et ils peuvent le comprendre davantage encore si les responsables politiques le leur expliquent, que l’adoption et la modification des traités européens (le droit primaire) a elle aussi ses exigences propres, qu’elle suppose d’une part un travail intergouvernemental de préparation et d’élaboration, d’autre part une ratification qui, étant donné l’importance et la complexité des questions en jeu, relève des représentants du peuple – et qui n’a rien à voir avec un processus constituant. La proposition d’un référendum à l’échelle européenne, même lorsqu’elle n’émane pas de partisans du non qui ne cherchent qu’à détruire l’Union existante pour imposer celle de leurs rêves, ne fait qu’entretenir la confusion et nous ramène en deçà de la clarification opérée par le Traité de Lisbonne.

Il y a de bonnes raisons, tout compte fait, d’être optimiste. Nous faisons depuis trois ans, une double expérience. D’abord celle de l’inanité des référendums nationaux, qui nous conduit à prendre conscience de la menace qu’ils représentent pour nos démocraties représentatives. Ensuite celle l’absolue non-pertinence du référendum au niveau européen. Le seul référendum pertinent serait un référendum constituant, si les Européens voulaient transformer l’Union en un État fédéral. Nous en sommes loin. En attendant, l’incident irlandais, qui concerne les Irlandais plus que les Européens, qui devrait les conduire à s’interroger sur le fonctionnement de leur propre démocratie, ne doit pas nous détourner de la tâche urgente qui consiste à mettre en place au plus vite les institutions prévues par le Traité de Lisbonne. Car les autres Européens – et sans doute aussi la majorité du peuple irlandais – ont compris, malgré l’activité que déploie le rassemblement hétéroclite des partisans du non, quelle est la nature de la construction européenne et quelles sont, au sein de chacun des États-nations souverains qui la composent, les exigences de la démocratie représentative.

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