LE FIL DES IDEES

14 juin 2008

Egalité et inégalité politiques

Ce texte a fait l’objet d’une communication, le 12 juin 2008, au IIIe Congrès sur les droits de l’homme de Bilbao.

Les droits proprement politiques (droits de vote et d’éligibilité, avec les droits qui en conditionnent l’exercice) semblent, dans nos sociétés démocratiques, être régis par une règle simple : à chacun les mêmes droits. L’idée selon laquelle ces droits devraient, dans leur application concrète, prendre en compte certaines différences entre les citoyens paraît a priori exclue.

L’idéal de l’égalité politique est cependant souvent pensé comme allant au-delà de cette simple égalité formelle. Dans sa version la plus forte, il exige que chaque citoyen dispose d’un pouvoir de délibération et de décision égal à celui des autres.

Force est de constater pourtant que les discours exhortant à établir les conditions de cette égalité et à la rendre effective nous paraissent chaque jour un peu plus vains. Pourquoi en est-il ainsi ? Est-ce parce que la réalité des sociétés contemporaines s’éloigne de plus en plus de l’idéal démocratique ou bien parce que l’idéal est mal formulé et n’est pas à la hauteur de cette réalité ? Le premier point de vue est fréquent chez les défenseurs de la démocratie, qui constatent amèrement que la participation de tous à la vie politique a engendré la ruine des idéaux démocratiques. C’est le second point de vue qui j’entends défendre ici.

Mon intention n’est cependant pas, en rejetant une définition de l’égalité politique que je juge abstraite et utopique, de m’incliner devant la réalité politique contemporaine. Elle est plutôt de montrer que l’idéalisme et l’empirisme sont, en politique, des frères jumeaux qui ne prennent ni l’un ni l’autre au sérieux l’idée de représentation. C’est pourquoi, après avoir attiré l’attention sur les limites de l’idéal d’égalité politique qui, trop fréquemment, sous-tend les lamentations sur l’état de notre démocratie, je soumettrai à l’examen les théories réalistes qui, par souci de fidélité aux faits, en viennent souvent à justifier l’inégalité politique. La fin de mon intervention envisagera la possibilité d’une critique non utopique de l’inégalité politique existante et l’idée d’une intégration de la différence, au niveau des droits et pouvoirs politiques, dans l’idéal de l’égalité politique.

L’égalité politique abstraite

L’égalité politique a toujours été un concept central pour les partisans de la démocratie directe. Elle l’est encore, aujourd’hui, dans les versions contemporaines de celle-ci, les théories de la démocratie délibérative (Gutmann et Thompson, Habermas) qui se sont développées à partir des années 80 du siècle passé, en réaction contre des interprétations étroites du libéralisme politique et du républicanisme.

Il ne faut certes pas sous-estimer les mérites des doctrines que l’on range sous l’appellation de « théories de la démocratie délibérative » : elles ont mis en évidence les insuffisances des versions libérales et républicaines classiques de la démocratie représentative, qui ont privilégié la représentation au détriment de la démocratie. Mais il faut bien reconnaître que ces théories reposent sur un ensemble de présupposés que les défenseurs libéraux et républicains de la représentation, tout comme leurs adversaires conservateurs ou démocrates plus radicaux, n’ont pas eu de mal à critiquer.

La défense de l’égalité politique repose en effet trop souvent, aujourd’hui, sur une conception rationaliste de la vie politique, pensée comme un échange d’arguments entre citoyens dotés de capacités cognitives égales, d’un égal intérêt pour la politique, et s’éclairant mutuellement dans la délibération. Cette conception, il est vrai, prend plus ou moins en compte les nécessités de la représentation (la délégation du pouvoir à des corps spécialisés d’élus, voire d’experts) et les conditions effectives de la politique démocratique contemporaine (la grande hétérogénéité culturelle des citoyens, leur intérêt variable et parfois limité pour la politique, la formation de l’opinion par les partis et groupes de pression, la puissance des médias, le recours à la parole stratégique, à l’affectivité et à l’imaginaire, plus qu’à l’argumentation rationnelle). Il n’en demeure pas moins que ces nécessités et ces conditions effectives sont trop souvent appréhendées soit comme des perversions du processus démocratique soit, dans le meilleur des cas, comme des contraintes extérieures à ce processus. Il en résulte une sous-estimation de ces inégalités politiques qui, depuis les fondateurs de la démocratie représentative jusqu’aux théoriciens contemporains de la représentation, ont été considérées non pas comme une inévitable retombée de l’idéal dans le réel mais comme constitutives de la démocratie moderne (inégalités liées à l’existence de partis exprimant les intérêts de groupes et non d’individus ; à la structure du débat politique, différente de celle du débat scientifique ; à la répartition du pouvoir et à la division de celui-ci ; au rôle des experts dans des institutions relativement indépendantes du pouvoir politique ; à la complexité des modes de décision contemporains, par exemple au niveau européen ou mondial).

Il faut ajouter que cet égalitarisme abstrait qui, trop souvent hanté par le fantôme de la démocratie directe, ne parvient pas à prendre la mesure du changement que constitue la démocratie représentative, sous-estime également les effets pervers sur lesquels peut déboucher le processus délibératif qu’il préconise. Les théories de la démocratie délibérative ont suscité de nombreuses critiques, pas seulement conservatrices, qui ont mis en garde contre le danger que peut constituer, pour les groupes dominés, un enfermement élitiste du débat politique dans un cadre de règles neutre et prédéterminé, ou encore contre les effets négatifs qu’une pratique généralisée et insuffisamment régulée de la délibération peut engendrer (Sunstein). On ne s’étonnera pas de constater que des théoriciens très attachés à l’égalité politique, soucieux de ne pas opposer représentation et démocratie, fassent preuve de méfiance devant cet égalitarisme abstrait (Walzer).

La justification de l’inégalité politique

Tocqueville, dans L’ancien régime et la révolution, montre que le rationalisme abstrait (celui des philosophes français des Lumières et des révolutionnaires) et l’empirisme qui s’incline devant les faits (celui de l’élite gouvernante) se nourrissaient mutuellement. On peut dire la même chose des débats contemporains sur l’égalité et l’inégalité politiques. Comme l’a bien vu P. Rosanvallon, les théories égalitaristes abstraites ont suscité en réaction des théories réalistes, voire cyniques.

Il est possible de distinguer, en rapport avec la question de l’égalité politique, trois versions de ces théories réalistes : celles qui se contentent de rappeler, contre le retour récurrent de la démocratie directe, les exigences de la représentation politique ; celles qui justifient, au nom de l’égalité politique, les inégalités politiques, non pas seulement celles qui sont constitutives de la démocratie représentative, mais celles qui, parce qu’elles tiennent à la différence de ressources ou d’information, sont souvent considérées comme des altérations ou des perversions de la représentation (David Estlund, par exemple) ; un troisième groupe de théories, enfin, justifie les inégalités politiques non pas au nom de l’égalité politique mais au nom d’autres idéaux, l’efficacité de la prise de décision ou la sauvegarde des libertés fondamentales (Richard Posner, par exemple).

Quelques mots au sujet des deux dernières versions des théories réalistes.

Estlund, par exemple, accepte certaines inégalités de pouvoir d’une part au nom de la qualité politique (celle des décisions adoptées) : chercher à réaliser une égalité politique stricte (par exemple en limitant sévèrement l’influence des citoyens les plus riches, en réglementant fortement le financement des partis politiques ou la propriété des moyens d’information) ce serait diminuer la quantité totale de délibération politique, appauvrir sa qualité et celle des décisions politiques. Estlund accepte d’autre part certaines inégalités politiques au nom de l’accroissement de l’influence politique de chaque citoyen, par des raisonnements complexes qui reviennent à dire qu’au total, tout compte fait, l’inégalité politique pourrait renforcer le pouvoir de chacun (de même qu’une certaine inégalité économique peut finalement profiter à tous).

La justification des inégalités politiques par Posner est différente, purement pragmatique. Les citoyens ne sont pour lui, ni éduqués, ni actifs, ni rationnels ils agissent en fonction de leur intérêt particulier. Le seul avantage de la démocratie, ce qui la justifie, c’est d’être un feed-back pour les dirigeants (les élections sont des sondages). La démocratie moderne représentative est nécessairement élitiste : les décisions sont prises par des dirigeants qui tiennent compte de l’opinion des citoyens, par les élections et d’autres moyens. Dans une telle perspective, les démocraties contemporaines fonctionnent de manière satisfaisante, le pessimisme à leur égard ayant pour seule origine une conception utopique de la démocratie, dont la dernière version est la théorie de la démocratie délibérative. La médiocrité du personnel politique et la passivité des électeurs n’empêchent pas la prise de décision. Les démocraties modernes n’ont besoin que du common sense des électeurs (« barrière contre les projets déments »), de la political ability des gouvernants et de l’ordinary competence des fonctionnaires.

On aurait tort de rejeter ces théories trop rapidement, même celle de Posner. Elles ont le mérite du réalisme, d’attirer par exemple l’attention sur des effets pervers (la limitation du financement des partis politiques, par exemple, peut détourner les fonds vers des groupes extrémistes, entraver le développement des partis, avantager les élus en place ; la limitation du lobbying peut donner un pouvoir trop important aux majorités en place ; inciter les citoyens à participer à la politique peut les détourner d’autres activités et déboucher sur des luttes stériles et violentes pour le pouvoir). Ces théories ont également le mérite de rappeler qu’il ne faut pas faire de l’égalité politique formelle un absolu (on peut éviter l’oppression d’une minorité par une majorité en acceptant le principe d’une inégalité politique, pour donner plus de poids aux membres de la minorité, par un découpage électoral approprié par exemple).

L’égalité politique complexe

Je voudrais, pour terminer, montrer qu’il est possible de dépasser l’alternative de l’égalité abstraite et de l’inégalité empirique.

Il me semble qu’un tel dépassement est possible à la condition d’articuler les exigences de la démocratie représentative et de la démocratie délibérative. Je veux dire par là que si l’on prend au sérieux les théories de la démocratie délibérative, leur puissante critique des insuffisances des théories libérales ou républicaines classiques, on ne peut que chercher à articuler la représentation et la délibération, c’est-à-dire à approfondir le concept de démocratie représentative, qui pendant longtemps, et encore aujourd’hui, a été, aux yeux de certains, une contradiction dans les termes. Mais l’intégration de la délibération dans la représentation modifie considérablement le concept d’égalité politique. A partir du moment où les citoyens participent d’une manière ou d’une autre, dans le cadre de la démocratie représentative, à l’élaboration des décisions, l’égalité politique ne peut plus être l’égalité abstraite. Il nous faut alors penser une égalité politique complexe, qui s’articule, à plusieurs niveaux, avec l’inégalité politique.

Je n’insisterai pas sur le premier point, l’exigence contemporaine de l’articulation de la représentation et de la démocratie délibérative. A la suite des travaux des théoriciens de la démocratie délibérative, et des critiques nourries qu’ils ont suscitées, nombreuses sont les voix qui ont rappelé que la représentation est la forme moderne de la démocratie, et qu’à ce titre il importe de cultiver la dimension démocratique que le libéralisme et le républicanisme classiques, chacun à leur manière, avaient tendance à sous-estimer. La raison principale de cette exigence contemporaine me semble être que la démocratie, aujourd’hui, ne peut plus tabler sur des conditions qui lui sont extérieures (les mœurs, la religion), qu’elle doit engendrer elle-même, à chaque instant, pour chaque décision importante, ses propres conditions, qu’elle doit obtenir la confiance d’une majorité de citoyens (la simple légitimité par le vote ne suffisant plus). Comme le dit Nadia Urbinati, la démocratie et la représentation sont complémentaires et non antithétiques.

Je voudrais insister surtout sur le deuxième point. L’intégration de la démocratie délibérative à la démocratie représentative complexifie le concept d’égalité politique de trois manières :

(a) Je n’insisterai pas sur le premier niveau, même s’il est toujours utile de rappeler le danger que constitue, pour la démocratie, la sous-estimation des exigences de la représentation. L’idée selon laquelle la délégation et division des pouvoirs, et les inégalités qui en résultent, sont essentielles à la réalisation de l’idéal d’égalité politique est un argument qu’ont dû rappeler les auteurs les plus divers, contre les simplifications de certains théoriciens de la démocratie délibérative. Il faut rappeler que l’égalité politique est davantage assurée dans un régime représentatif que dans un régime où l’intervention de tous dans la vie politique, souvent sous la forme populiste des sondages ou des référendums, contribue en fait à donner davantage de pouvoir aux groupes de pression et affaiblit le pouvoir politique collectif des citoyens. Pierre Rosanvallon insiste sur le fait que la « démultiplication des niveaux de la représentation », a fortiori lorsqu’elle s’accompagne d’une réelle participation des citoyens à l’élaboration des décisions, assure une égalité politique bien plus réelle que celle de la démocratie directe et de ses pauvres substituts.

(b) L’inégalité politique prend, dans une démocratie représentative intégrant la participation des citoyens, une seconde forme. La participation des citoyens à la vie politique, dans une démocratie représentative, va au-delà du vote. Cette participation s’effectue à différents niveaux : contrôle du pouvoir politique par les citoyens dans l’espace public (ce que Pettit nomme la contestabilité), dialogue avec les institutions techniques spécialisées (ce qui suppose la mise en place d’instances où les citoyens puissent faire connaître leurs préférences et contrôler le travail des experts tout en respectant leur autonomie), formation du consentement (dans des instances appropriées qui obligent le pouvoir politique à n’agir qu’après que les citoyens ont eu la possibilité d’échanger leurs arguments et de s’écouter mutuellement). L’ensemble de ces formes de participation définit ce que Garry Stoker nomme, de manière très parlante, une politique pour amateurs. Il entend signifier par là d’une part, que la participation politique des citoyens, bien réelle dans une démocratie représentative intégrant la démocratie délibérative, n’est pas de même nature que l’activité de ceux dont la politique est le métier ; d’autre part, que, comme c’est le cas de toute pratique d’amateur, cette participation est libre : « les citoyens veulent être impliqués, mais de la manière dont ils le souhaitent, dans des activités intermittentes, partielles et sporadiques ». De fait, cette participation est « inégalement distribuée », même si nous devons chercher à établir les conditions d’une égale participation. Les citoyens des démocraties contemporaines savent que la politique est un métier mais estiment également que « le contrôle par le peuple peut devenir une réalité, en certaines occasions, sur certaines questions et jusqu’à un certain point ». Ils se pensent comme des amateurs, au meilleur sens du terme : ils savent que l’essentiel de leur temps est consacré à leur métier et à leur famille, mais estiment qu’ils ont leur mot à dire. C’est seulement lorsque ces amateurs prennent confiance en eux-mêmes, lorsqu’ils parviennent à comprendre les décisions politiques, à les contrôler et les influencer d’une manière ou d’une autre, qu’ils accordent leur confiance aux dirigeants. On le voit, l’articulation des dimensions représentative et délibérative de la démocratie implique une deuxième forme d’inégalité politique, qui comme la première est orientée vers l’idéal de l’égalité politique. Mais la réalisation de cet idéal ne présuppose pas des citoyens qui, pour reprendre l’expression de Skinner, doivent cultiver les vertus politiques et consacrer sincèrement leur vie à la recherche du bien public. La véritable égalité politique, dont les voies sont moins directes et moins coercitives, se moque de la vertu civique héritée du républicanisme. La véritable égalité politique, c’est celle des sociétés démocratiques libérales, qui mettent en place les conditions permettant aux citoyens qui le désirent d’intervenir plus ou moins activement dans la vie politique. Cette intervention est le seul moyen d’éviter le populisme que suscite la crispation sur les versions libérales ou républicaines classiques de la démocratie.

(c) La troisième forme d’inégalité politique est, elle aussi, une conséquence de l’articulation entre la démocratie représentative et la démocratie délibérative. La complexité de la vie sociale et politique, dans les sociétés démocratiques contemporaines, expulse en effet nécessairement certains individus et groupes du circuit des échanges sociaux et des échanges politiques. Les nouvelles formes de la vie politique, celles-là mêmes qui tendent à généraliser la participation des citoyens, sont loin de donner une voix à tous les groupes sociaux. Comme le dit G. Stoker, elles peuvent constituer des obstacles qui éloignent de tout engagement politique « les pauvres, les moins éduqués, les minorités raciales et ethniques – et peut-être, dans certaines sociétés, les jeunes et les femmes » (elles peuvent aussi devenir, pour une couche de privilégiés, « l’affichage d’un style de vie plus qu’un engagement sérieux »). La démocratie représentative contemporaine, celle qui intègre la démocratie délibérative, doit, de ce fait, s’engager, avec la plus grande prudence, dans la voie de la différenciation des droits et pouvoirs politiques. D’une certaine manière, les démocraties représentatives l’ont toujours fait (dans les États fédéraux, en particulier, le découpage électoral, ou un système électoral plus ou moins proportionnel, ou une représentation égale des États, quelle que soit leur dimension, ont permis de corriger les inégalités dues à la sous-représentation de certains groupes, collectivités ou États). Mais elles ne l’ont pas toujours fait uniquement avec le souci de rendre plus effective l’égalité politique. Une des tâches face à laquelle se trouvent les démocraties modernes est d’explorer l’idée de droits et pouvoirs politiques différenciés. Les théoriciens anglais et américains de la troisième voie ont fait quelques pas dans cette direction. Dans son dernier livre Anthony Giddens propose à Gordon Brown des mesures précises visant à aider les individus qui se considèrent comme des non-citoyens à participer au débat public afin de faire valoir leurs intérêts.

Dans le cadre de la France, pour dire deux mots de mon pays, le problème crucial, lorsqu’il s’agit d’égalité politique, n’est pas comme en Espagne ou au Canada celui de la représentation des identités culturelles nationales ou régionales (Corse mise à part) ; ce n’est pas non plus, comme aux Etats-Unis ou au Canada, celui de la représentation des identités ethniques ; ce n’est plus pour l’essentiel celui de la représentation politique des femmes (même si l’instauration de la parité entre hommes et femmes dans le processus électoral n’a pas fait disparaître toute inégalité, elle constitue un grand progrès) ; c’est, à mon avis, essentiellement celui de la représentation des jeunes en général (qui sont plus qu’ailleurs victimes du chômage, de l’échec scolaire, de la crise du logement, de la précarité salariale) et, plus particulièrement, de la représentation des jeunes français des quartiers défavorisés, issus de l’immigration. Il n’appartient pas aux théoriciens de dire quelle forme précise pourrait prendre ce que Anne Philips nomme une politics of presence des jeunes en France. Je me contenterai de dire que l’exclusion de plus en plus grande des jeunes du circuit politique, et le développement chez les jeunes de formes d’expression politique primaires, antidémocratiques, voire violentes, exige de nous un grand effort d’imagination, non seulement au niveau de la société civile (pour mettre fin à ce que Josuah Cohen nomme the asssociation deficit) mais aussi au niveau proprement politique (en examinant de près le découpage électoral, qui peut favoriser certains groupes et en défavoriser d’autres ; en encourageant publiquement les débats et forums entre les jeunes, y compris par la mise en place publique de medias spécifiques ; en envisageant la mise en place d’instances consultatives de jeunes créées à l’initiative des Régions, de l’Assemblée Nationale ou du Sénat). Autant la représentation proportionnelle des partis me semble, dans le contexte français, une idée contestable et dangereuse, autant il me semble nécessaire d’assurer la prise en compte des intérêts des jeunes par une présence réelle de ceux-ci dans les instances politiques, comme cela a été fait pour les femmes, pour corriger une inégalité politique criante. Une politique provisoire de la différence me semble ici possible et nécessaire, mais une politique qui ne doit pas perdre de vue son objectif : non pas la défense d’une identité culturelle mais celle de la participation égale des jeunes à la vie politique.

Je dirai, pour conclure, que les voies qui conduisent à donner une certaine réalité à l’idéal d’égalité politique sont particulièrement indirectes. Il me semble qu’elles passent

(1) par la représentation, c’est-à-dire par une division du pouvoir (à la fois une nécessaire répartition inégale de celui-ci et une dispersion, par laquelle le pouvoir limite le pouvoir)

(2) par la mise en œuvre de mesures visant à atténuer les différences d’influence entre les citoyens, celles dues à l’argent et à la culture (l’enfer politique étant pavé de bonnes intentions, il est essentiel de rappeler qu’il s’agit là d’une question empirique : le mérite des théories réalistes d’Estlund et Posner est de nous rappeler que les mécanismes politiques, tout comme les mécanismes économiques, peuvent produire des effets pervers)

(3) par la satisfaction de l’exigence contemporaine de participation des citoyens à l’élaboration des décisions, à des niveaux divers, selon une intensité variable, et à partir d’un libre jugement

(4) par une mise en place prudente et expérimentale de mesures différentielles visant à réduire l’inégalité proprement politique, c’est-à-dire la marginalisation – due, entre autres, aux progrès mêmes de la démocratie représentative et participative – de groupes et d’individus qui en viennent à se comporter et à se considérer comme des non-citoyens. Comme le dit Michael Walzer dans son dernier livre, les exclus sont ceux qui sont expulsés de toutes les sphères de justice à la fois, la sphère économique, celle de l’éducation, celle du welfare state, celle de la politique aussi. Et la lutte contre l’exclusion passe par une réintégration dans toutes ces sphères à la fois, en commençant par celle de la politique, qui permet aux exclus de se faire entendre : « L’inclusion commence avec la citoyenneté, et cette inclusion est une valeur qui, lorsqu’elle est reconnue dans la sphère de l’activité politique démocratique, peut alors se répandre dans l’ensemble des autres sphères ».

Bibliographie

Benhabib, Seyla (ed.) : Democracy and Difference. Contesting the Boundaries of the Political (Princeton University Press, 1996)

Cohen, Josuah : « Procedure and Substance in Deliberative Democracy » (in Benhabib, Democracy and Difference)

Estlund, David : Democracy (edited by) (Blackwell, Malden and Oxford, 2002)

Giddens, Anthony : Over To You, Mr Brown (London, Polity, 2007)

Gutmann, Amy and Thompson, Dennis : Democracy and Disagreement (Belknap Press, Cambridge, 1996)

Habermas, Jürgen : « Au-delà du républicanisme et du libéralisme, la démocratie délibérative » (Raison Publique, n° 1, 2003)

Philips, Anne : « Dealing with Difference : A Politics of Ideas and a Politics of Presence » (in Benhabib, Democracy and Difference)

Posner, Richard : Law, Pragmatism and Democracy (Harvard U.P., 2005)

Rosanvallon, Pierre : La contre-démocratie (Seuil, Paris, 2006)

: La démocratie inachevée (Gallimard, 2003)

Stoker, Gerry : Why Politics Matters (Palgrave, New York, 2006)

Sunstein, Cass R. : Free Markets and Social Justice (New York, Oxford, Oxford U.P., 1977)

: Designing Democracy (New York, Oxford, Oxford U.P., 2001)

Urbinati, Nadia : Representative Democracy. Principles and Genealogy (Chicago, The University of Chicago Press, 2006)

Walzer, Michael : Politics and Passion (New Haven and London, Yale University Press, 2004)


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